论情势变更适用的条件??政策变化导致买方付款不能无需承担违约责任

奚正辉


　　2010年4月17日，国务院下发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）第（三）条：“实行更为严格的差别化住房信贷政策。对购买首套自住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭（包括借款人、配偶及未成年子女，下同），贷款首付款比例不得低于30%；对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍；对贷款购买第三套及以上住房的，贷款首付款比例和贷款利率应大幅度提高，具体由商业银行根据风险管理原则自主确定。人民银行、银监会要指导和监督商业银行严格住房消费贷款管理。住房城乡建设部要会同人民银行、银监会抓紧制定第二套住房的认定标准。要严格限制各种名目的炒房和投机性购房。商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。对境外机构和个人购房，严格按有关政策执行”。
2010年5月26日，建设部、人民银行、银监会发布了《关于规范商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准的通知》：“有下列情形之一的，贷款人应对借款人执行第二套（及以上）差别化住房信贷政策：（一）借款人首次申请利用贷款购买住房，如在拟购房所在地房屋登记信息系统（含预售合同登记备案系统，下同）中其家庭已登记有一套（及以上）成套住房的；（二）借款人已利用贷款购买过一套（及以上）住房，又申请贷款购买住房的；（三）贷款人通过查询征信记录、面测、面谈（必要时居访）等形式的尽责调查，确信借款人家庭已有一套（及以上）住房的。”对二套房做了严格的规定，所谓既认房又认贷。
　　现阶段因为银行收紧购房贷款，买方不能取得银行的贷款，导致其不能支付房款产生的纠纷很多。有些是签署了定金或居间协议，只是支付了定金；有些是签署了正式的房屋买卖合同，已经支付了首付款。因为政策变化，导致买方付款不能，不能继续履行合同，买方已经支付的定金是否要被没收，或者买方要不要承担合同约定的违约责任呢？笔者最近遇到很多这类的纠纷，案例一，陆某于2010年4月5日预订了上海浦东新区丁香路《仁恒河滨城北岸》的一套公寓房，总价495万元，已经支付定金10万元，但是由于陆某购买的该房屋是其第三套房屋，陆某不能办理贷款，更无法贷款70％。案例二，胡某于2010年4月15日预订了上海闵行区茜昆路《御涛园》的一套别墅，总价1388万，已经支付定金50万元，但是由于胡某购买的该房屋是其第六套房屋，胡某不能办理贷款，更不能贷款60％。陆某与胡某都不约而同地向出售方提出退房，要求解除定金协议，退还已经支付的定金。他们的要求从法律上是否合法，是否可以拿回已经支付的定金呢？笔者认为值得探讨。
　　根据中国合同法的规定，合同解除权分为约定解除权与法定解除权，《合同法》第九十三条规定的是约定解除权：“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成立时，解除权人可以解除合同”。第九十四条规定的是法定解除权：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”。上述2个案例没有约定买方有权因为银行不批准其贷款而解除合同，所以没有约定的解除权。那么买方能不能适用法定解除权呢？

　　一、买方是否可因不可抗力而解除合同
　　合同解除是指在合同有效成立之后，没有履行或没有履行之前，当事人双方通过协议或者一方行使约定或法定解除权的方式，使当事人设定权利义务关系终止的行为。根据《合同法》的规定，合同解除分为：协商解除、约定解除和法定解除。
　　根据上述案例，合同既没有约定解除，也达不成协商解除，只能套用法定解除。买方所能引用的法定解除理由是：因不可抗力致使不能实现合同目的。申请银行贷款未获批准，是否构成不可抗力？根据《合同法》第117条第2款：本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。即构成不可抗力须同时满足四个条件：1、不能预见，2、不能避免，3、不能克服，4、客观情况。通常不可抗力的情形有：天灾、火灾、战争、罢工、政府行为等。不可抗力的范围只能是一个大致的，不可抗力的判断只能是具体的，不可能盖棺定论，一成不变。但为了保证合同的稳定性和交易的安全性，不可抗力解除合同的情形是非常严格而且狭小。其实从某种角度而言，不可抗力就是指上述列举的天灾、火灾、战争、罢工、政府行为，为大家所公认的情形。若买方以银行未经批准贷款构成不可抗力起诉解除合同并要求免责，在审判实践中，是很难获得支持。

　　二、买方是否可因第三人原因而解除合同
　　买方因银行贷款未获批准，而造成不能支付房款，是否可以解除合同。对买方而言，贷款未获批准是买方不能预料的，也不可归责于买方，完全是由于银行的原因，造成买方履约不能，对此买方是没有过错的，让一个没有过错的人来承担违约责任则显失公平。
但是根据我国法律的规定，违约责任的归责原则是严格责任原则，不以主观过错为要件，只要买方有违约行为，就要承担违约责任。其次根据《合同法》第121条的约定：当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方与第三人之间的纠纷，依照法律规定或按照合同约定解决。很明显目前的法律而言，因第三人银行而造成的买方违约，买方依旧要向卖方承担违约责任，买方更不具有解除合同的权利。买方是否有权向银行追偿，则要根据双方之间的约定或法律的规定。

　　三、买方是否可因情事变更而解除合同
　　所谓情事变更，是指在合同订立后，因发生订立合同时当事人不能预见并且不能克服的情况，改变了订立合同时的基础，使合同的履行失去意义或者履行合同使合同当事人之间的利益重大失衡的情形。
使用情事变更原则的要件：1、须有情事变更的事实；2、情事变更须发生在合同成立后履行完毕前；3、须情事变更的发生不可归责于当事人；4、须情事变更是当事人缔约时所不能预见的；5、须情事变更使履行合同显示公平。
　　具体而言：
　　第一、须有情势变更之事实。
　　这是适用情势变更的前提条件。所谓“情势”，系指作为合同法律行为基础或环境的一切客观事实。包括政治，经济、法律及商业上的种种客观状况，具体如：国家政策、行政措施、现行法律规定、物价、币值，国内和国际市场运行状况等等。所谓“变更”，乃指这种情势在客观上发生异常变动。这种变更可以是经济的如通货膨胀、币值贬值等；也可以非经济因素的变动，如战争即导致的封锁、禁运等。该事实是否构成情势变更，应以是否导致合同赖以成立的基础丧失，是否导致当事人目的不能实现，以及是否造成对价关系障碍为判断标准。
　　第二、情势变更须发生在合同成立以后，履行终止之前。
　　这是适用情势变更原则的时间要件。只有情势的变更发生在合同成立之后，合同关系消灭之前，才能适用情势变更原则。在订约时，如发生情势的变更，当事人不得主张适用情势变更原则，这一点与英美法上的合同落空原则所要求的情势不同，落空原则所要求的情势，可发生订约之时。若情势的变更发生在合同履行期间，又在履行过程中归于消灭，一般也不得适用情势变更原则，因为履行合同的基础已恢复至原状。若债务人迟延履行合同债务，在迟延期间发生了情势变更，则债务人不得主张适用情势变更原则，因为债务人如按合同规定履行不会发生情势变更。
　　第三、情势变更须是当事人所不能预见的，且有不可预见之性质。
　　这是适用情势变更原则主观要件的一个方面。情势变更是否属于不可预见，应根据当时的客观实际情况及商业习惯等作判断标准。当事人事实上虽然没有预见，但法律规定应当预见或者客观上应当预见，则不能适用情势变更，因为当事人对自己的主观过错应当承担责任；如仅有一方当事人不可预见，则仅该当事人可主张情势变更。如果当事人在订约时对于某种情势已有预见，则表明当事人考虑到这种因素并自愿承担该情势发生的风险，自不应适用情势变更原则。但对于发生机率很低的某种情况，如飞机失事等，尽管当事人在订约时会预见这些情况可能发生，但仍应依情势变更原则处理。情势变更须因不可归责于双方当事人之事由而发生，这是适用情势变更原则主观要件的另一方面。双方当事人在订立合同时对情势的变更无法预见和防止，因此双方当事人在主观上无过错。如情势的变更由可归责于一方当事人或第三人的事由而发生，则有过错的一方当事人或第三人应承担责任，不适用情势变更原则。
　　第四、因情势变更而使原合同的履行显失公平。
　　这是适用情势变更原则的实质要件。情势变更发生以后，如继续按原合同规定履行义务，将会对一方当事人产生显失公平的结果。适用情势变更原则是为了平衡当事人之间的利益，消除合同因情势变更所产生的显失公平，赋予一方当事人变更或解除合同的权利。梁慧星先生认为此显失公平应依一般人看法，包括债务人履行困难和债权人受领不足及其履行对债权人无利益。是否显失公平，以下几点可作为判断标准：1、是否符合诚实信用原则，公平合理原则；2、显先公平的事实须存在于合同双方当事人或其中一方；3、显失公平的结果，使双方利益关系发生重大变动，危害交易安全；4、主张适用的一方因不适用而遭受的损失，一般要远大于适用时对方所遭受的损失。
　　适用情势变更原则的目的，在于排除因客观情况的变化而发生的不公平的结果，使合同在公平的基础上得到履行或解除合同。其法律效力通常表现在以下两个方面：一是重新协商，又称“再交涉义务”，即一方当事人可以要求对方就合同的内容重新协商。二是诉请人民法院或仲裁机构变更或解除合同，变更合同就是在原合同的基础上，仅就合同不公正之点予以变更，使其双方的权利义务趋于平衡。如增减给付、延期或分期履行、拒绝先为履行，变更标的物等；解除合同即使合同关系自始消灭。但通过何种步骤和方式实现这一价值，各国立法和判例一般基于这样的考虑：从契约严守的立场出发，法律首先倾向于最大限度地维持既有的法律关系。对于不公平的后果首先应着眼于在维持原有法律关系的基础上调整当事人双方的权利义务，使之趋于平衡。只有在通过变更合同仍不足以排除不公平的后果时，扩张采取终止或消灭原合同关系的措施。
　　理论上说：在违约责任与免责之外，尚有因合同变更或解除而不构成违约责任的领域，情事变更就属于该领域。在《合同法》草案曾设有情事变更原则的条款，只是《合同法》正式出台前未予保留。《合同法》之所以没有规定情事变更原则，其中有一个重要的理由是情事变更与商业风险很难区分。其实二者还是有很多不同之处：1、商业风险属于从事商业活动所固有的风险，作为合同成立基础的客观情况的变化未达到异常的程度；而作为情事变更则是作为合同成立基础的环境发生了异常的变动。2、商业风险，法律推定当事人有所预见、并且能预见；对情事变更，当事人未预见到，也不能预见。3、商业风险所带来的损失，可归责于当时人；而情事变更则不可归责于当事人。4、商业风险的后果由当事人承担不会造成明显不公平；而情事变更的后果由当事人承担则显失公平。
　　王利民教授在2010年4月的人大学术讨论会上提到：“金融危机虽然过去，但还是遗留了不少问题，和情势变更还是有一定关联的，同时还有自然灾害的问题，包括最近发生的地震。以及我国在社会转型中有关宏观调控等等政策多多少少也会产生影响。我记得我们当年讨论《合同法》的时候，情势变更是起草过程中非常大的一个问题，但是后来考虑到为了强化合同的严守，特别是考虑到我国在社会转型过中维持市场秩序角度考虑，本来情势变更在几个稿子里面都有，但在最后阶段还是把它删掉了。但这并不代表立法者否定了情势变更制度，在一定程度上也是回避了这个问题，把它留给司法来解决。但这究竟是不是法律漏洞，大家也有不同的看法，后面《司法解释（二）》里面专门提到了情势变更，这也是具有中国特色的东西。和德国等国家不同，我们不是在债法中规定情势变更，而是通过司法解释的办法来规定情势变更制度。当然了，司法解释是不是可以这样规定？也有不同看法。但我觉得，从实际效果来看还是有作用的、还是必要的，毕竟从整个《合同法》发展的趋势来看，在《合同法》中承认情势变更是《合同法》发展的一个趋势，我们司法解释承认它既符合这样一个趋势，同时在一定程度上也解决了我们在实践中因为缺乏情势变更制度所产生的问题”。
　　最高人民法院民一庭庭长杜万华法官在2010年4月的人大学术讨论会上提到：“人民法院很久以前有一个案例，专门从情势变更制度角度来说的，是重庆和武汉之间的一个仪表相关的案例，确定了情势变更的原则。后来在立法中，制定《合同法》的时候，情势变更制度一直顽强的坚守到大会，大会讨论稿里还有，但是在通过的时候拿下来了，一直到现在。所以情势变更到现在为止一直在学理上、实践中运用的多不多呢？到现在不是很多。在这次国际金融危机、汶川大地震以后，在制定《合同法司法解释（二）》的时候肯定了情势变更原则，把这一条制定进去了，从司法层面肯定了它。原来它仅仅是一个个案、一个案例，因为我们不是判例法国家，只是具有参照意义，而司法解释则具有法律上的意义。但是情势变更究竟如何用，依然是一个值得关注的问题。最高法院在审判这样案子的时候，问题真的很大，坦率的说对于情势变更原则，作为制度来讲我还是有些担心的，随着我们后来的争论，这个制度最大的问题就是和商业风险非常难以划分，弄不好的话就会把合同毁掉，可以说执行不好就是合同的杀手。所以，最高法院在制定情势变更这一条的时候后来专门发了个通知，其目的就是慎用，在运用过程中必须要严格掌握，不然就会对合同有杀伤力。最高法院给各高院发了一个通知，要求使用情势变更要报请省高院核准，程序上加了一道“紧箍咒”，目的就是要求基层院和中院，如果有其它办法能解决的最好用其它办法解决，实在不行再用情势变更。但那也不是你说的算，要上报，其目的就是这个制度在运用上不要出现大的负面性的情况。当然了，情势变更需不需要？我认为还是需要的，遇到一些情况把这个制度放到那个地方还是有用，但是，就是怕滥用”。
　　根据《合同法司法解释 （二）》第26条确立了情势变更原则，该条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》(法发〔2009〕40号) 规定：要慎重适用情势变更原则，合理调整双方利益关系。从理论上说，若构成情事变更，则先有当事人协商，协商不成，则请求法院变更或解除合同，并且可以免责。《关于正确适用中华人民共和国合同法若干问题的解释二服务党和国家的工作大局的通知》（法[2009]165号）规定：对于上述解释条文，各级人民法院务必正确理解、慎重适用。如果根据案件的特殊情况，确需在个案中适用的，应当由高级人民法院审核。必要时应报请最高人民法院审核。
　　前述案例中，陆某与胡某是否属于情势变更，就要分析是否满足情势变更的四个构成要件。第一、须有情势变更之事实。陆某与胡某遇到的贷款政策变化属于情势变更之事实。国发〔2010〕10号文是国务院下发的国家政策，而且该贷款政策是空前的严格，导致买方贷款不能，合同目的不能实现。第二、情势变更须发生在合同成立以后，履行终止之前。国发〔2010〕10号文是2010年4月17日制定的，但是发布是在2010年4月底5月初。陆某是2010年4月5日预订公寓并签署了《定金合同》，胡某于2010年4月15日预订了别墅并签署了《定金合同》，国务院下发的文件正好发生在在合同成立以后，履行终止之前。第三、情势变更须是当事人所不能预见的，且有不可预见之性质。国发〔2010〕10号文是国务院下发的国家政策，该政策是比较突然的，作为普通百姓而言，是不可能预见政策的出台及政策的具体内容的，而且该政策对购房贷款是史无前例的严厉。第四、因情势变更而使原合同的履行显失公平。因为国家政策的变化，导致陆某与胡某因为贷款不能导致无法履行定金合同，不能购买预订的房屋，那么他们就要承担违约责任，所支付的定金将被开发商没收，这显然是不公平的。因为不是陆某与胡某故意违约不想购买预订的房屋，也不是因为他们个人资信不好银行不批准贷款，是因为国家政策突然变化导致其贷款不能。因为政策变化导致买方贷款不能，买方又无法筹措现金支付的，合同就无法继续履行，只能解除。

　　故笔者认为签约时可以获得贷款，签约后由于国发〔2010〕10号文的出台，导致贷款不能获得银行审批，改变了订立买卖合同时的基础，造成合同履行困难，应该属于情事变更的情形。因为该国家贷款政策的变动，是买方不能预见的，而且不可归责于买方，理应属于情事变更的范围。但是笔者在与上海法院系统的法官座谈时，对该问题进行了深入地探讨，法官的观点是基层法院与中院是通常不会适用情势变更的规定来判决，原因是法官在个案中适用应当由高级人民法院审核，必要时应报请最高人民法院审核。程序是非常麻烦的。通常法官在处理这种案件是会根据过错责任与公平原则来调整违约金。
　　若贷款的政策没有变化，由于买方个人的资信不足，导致银行没有批准贷款申请，这显然要归责于买方，因而也不构成情事变更，不能免责。建议买方在签订《房地产买卖合同》时约定：若买方银行贷款未获批准或批准的贷款金额不足，买方有权解除合同并不承担违约责任，防止买方不能贷款而承担违约责任。


上海中建中汇律师事务所 奚正辉 律师
李传轩 复旦大学法学院 讲师


关键词: 环境诉讼/原告资格/扩展/合理限制
内容提要: “直接利害关系人”这一原告资格的传统设定，在解决环境纠纷时遭遇到极大挑战，凸显出主体范围过于狭隘的困境，无法充分有效地救济相关环境权益。对环境诉讼原告资格进行扩展已成为我国环境诉讼制度如何独立发展的现实命题，这方面国外相关成功经验或教训均可作为参照。但对环境诉讼原告资格的扩展不是没有边界的，应当根据中国当下环境纠纷解决的实际予以合理限制，实现权益救济与司法效率等多元目标的均衡化。


基于“不告不理”的消极司法理念，原告在环境诉讼中占有非常重要的地位，掌握着发动环境诉讼、实现相关环境权益的司法救济和促进环境保护的钥匙。由于环境诉讼不仅涉及到私人环境权益救济，还涉及到环境公共利益的保护，环境诉讼中的原告问题更趋复杂和困难。其中最为关键的问题就是原告的起诉资格应当如何设定。在环境诉讼中，涉及到刑事犯罪问题主要是由检察机关提起公诉，其原告资格问题相对简单，不在笔者探讨之列。

一、问题的提出：狭隘的原告资格

关于侵权案件中的原告资格，无论是民事侵权还是行政侵权，传统诉讼制度都将之限定为“直接利害关系人”，即只有与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织才有权提起诉讼。这一规则是受传统“诉之利益”理论影响而形成的。即原告必须具有与诉讼直接相关的实体性权利，并且这种权利受到了实质侵害，才有资格提起诉讼。目前我国的环境诉讼中，无论是环境民事诉讼还是环境行政诉讼，都是坚持这一理论及做法。比如，我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，并在第41条进一步规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”；尽管《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定将行政诉讼原告资格的范围进行了一定扩展，但仍要求与具体行政行为有法律上的利害关系。在实体法方面，我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但其后的法规中，并没有将此条控告权具体化，比如公民诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题，因而在实务中也无法根据这一条提起诉讼。[1]

“直接利害关系人”的原告资格要求无疑能够预防诉权滥用问题，节约有限的司法资源。但在环境侵权纠纷这类新型案件的处理中，传统规定已受到司法现实的严峻挑战，暴露出起诉主体范围过于狭隘的弊端，无法满足环境权益救济和生态环境保护的特殊需要。一般认为，基于生态环境与自然资源的特殊属性，环境利益不仅具有私益属性，还具有强烈的公益属性，许多时候环境私益和环境公益还存在着竞合状态。对于环境侵权行为来说，由于环境侵害的间接性、隐蔽性和潜伏性，在许多情况下并不存在直接的和具体的受害人，而间接利害关系人不符合传统原告资格的规定，无权提起环境诉讼，其受到侵害的个人环境权益也就无法获得司法救济。尤其是涉及到环境公共利益遭受侵害的时候，比如大气的污染、气候变暖、野生动物的捕杀和森林的过度砍伐等，往往没有特定的受害者，按照传统的原告资格要求，这类侵权案件显然无法进入司法程序加以解决。在具体诉讼实践中，个人环境权益或环境公共利益受到侵害，因受既定的原告资格限制而无法提起相关诉讼的案例近几年来在我国不断涌现。比如，2003年2月杭州市民金奎喜就西湖风景区建无关项目状告市规划局，被法院认定为不具有起诉资格而不予立案；[2]2003年12月杭州市民陈法庆告浙江省政府和浙江省环保局行政不作为案，法院以环境污染跟原告没有直接的利害关系为由裁定不予受理。[3]

综合观之，“直接利害关系人”这一狭隘的诉讼资格规定不仅排除了环境侵权中广泛存在的间接利害关系人的起诉资格，阻碍了对被侵害环境私益的充分救济，而且也使得许多没有特定受害人的环境公益侵害行为无法受到司法制裁。为了有效发挥环境司法制度救济环境私益和环境公益、保护生态环境的“最后防线”功能，如何因应环境司法实践要求，在环境诉讼中适当扩展原告资格，已成为我国环境诉讼制度发展的全新问题。

二、环境诉讼中原告资格的扩展：多元起诉主体的引入　　根据环境侵权的特点和司法实践的需要，放宽对原告起诉资格的限制，已成为许多发达国家环境诉讼制度的发展趋势。发达国家原告资格的扩展，不仅放松了对传统环境私益诉讼中起诉资格的限制，还诞生了一种全新的诉讼形式——环境公益诉讼。考察国外环境诉讼的最新发展，可以说，用新的诉讼方式来满足新的社会要求，比较研究证明了它绝不是孤立现象，而是一种更具广泛性的全球现象。[4]这种广泛的原告资格放松趋势，以及对环境公益诉讼的创设，一方面有着直接的理论依据，比如“私人检察总长”理论、“环境公共信托”理论等；另一方面也是基于对环境法的社会本位、环境权的社会属性的充分认知，超越传统诉讼的思维窠臼，将环境诉讼全新定位为一种社会性诉讼，其不仅包含传统环境私益诉讼的内容，还包含了环境公益诉讼的内容，并根据环境诉权社会化的内在要求，引入了多元化的起诉主体。对于中国的环境司法而言，借鉴国外成熟经验，适当扩展原告资格，引入多元化起诉主体，并建立环境公益诉讼制度，是必然的发展方向。

（一）公民、法人或其他组织

在环境诉讼中，原告资格如果局限于“直接利害关系人”范畴，对于众多的具有间接利害关系的公民、法人或其他组织而言，其个体环境权益以及环境公共利益就不能获得司法救济，有关环境侵权行为也无法受到司法制裁。为解决这一问题，许多国家大大放宽了对公民等主体的起诉资格要求，最典型的就是美国。美国将其发展出来的“私人检察总长”理论和“环境公共信托”理论等运用在环境司法之中，于20世纪70年代建立了公民环境诉讼制度，赋予“任何人”以原告资格。“私人检察总长”理论的核心内容是法律可以授权公民或组织为维护公共利益而提起诉讼，被授权的公民或组织就相当于检察总长，发挥同样的功能。[5]“环境公共信托”理论是萨克斯教授提出的，主要观点之一是公民环境诉讼能够对政府行使基于公共信托而被赋予的环境公共财产管理权进行监督。[6]根据上述理论，美国在《清洁空气法》中首次规定了著名的公民环境诉讼条款，授权“任何人”都可以自己的名义对任何违反环境法的行为提起诉讼，即“任何人对任何人的诉讼”。类似条款还在《清洁水法》、《有毒物质控制法》、《资源保护和恢复法》和《濒危物种法》等环境法律中相继制定。（注：The Clean AirAct，42 U. S.C.，7604（a）；TheCleanWaterAct，33 U. S.C.，1365（a）；TheToxic SubstancesControlAct，15 U. S.C.，2619（a）；The Resource Conservation and RecoveryAct，42 U. S.C.，6972（a）；The Endangered SpeciesAct，16 U. S.C.，1540（g）；and so on..）一方面，成文法上的规定将原告资格大大扩张；另一方面，司法实践中的判例又进一步丰富和诠释了原告资格的内涵。在1972年塞拉俱乐部诉莫顿案中，联邦最高法院认为，只要有关利益受到“事实上的损害”即可享有起诉资格，包括审美的、环境的或经济利益受到损害。[7]1992年的鲁坚诉国家野生动物联盟案[8]和2000年的地球之友诉兰德劳环境服务公司案[9]等重要判例，进一步对公民环境诉讼的原告资格进行了或紧或松的解释。

应当说，美国公民环境诉讼的主要属性是公益诉讼，它包含了我国的行政诉讼与民事诉讼两大诉讼领域，且包含了部分私益诉讼的内容，[10]其关于原告资格的规定跳出了“直接利害关系人”的理论窠臼，对我国环境司法中原告资格的扩展有很大的借鉴意义。具体而言，为充分救济环境污染等侵权行为所损害的环境私益与环境公益，我国环境司法不仅应扩展环境私益诉讼中的公民等主体的原告范围，还应创立新的环境诉讼形式——环境公益诉讼，将原告资格进一步放开。首先，对将环境私益诉讼中公民、法人或其他组织的原告资格要求放宽为“利害关系人”，包括直接利害关系人和间接利害关系人。如此，许多没有直接受害者的环境侵权行为也能受到司法制裁，其间接受害者的环境权益也可以获得司法救济。

其次，在现有的环境诉讼制度基础上，创立环境公益诉讼，专门用来解决环境公益受到侵害的司法救济问题，并将其中的原告资格设定为“任何与环境公益有一定关联的公民、法人或其他组织”。只要能够证明某一环境公益受到了“事实上的损害”，即可提起诉讼。

（二）检察机关

环境公益诉讼的产生，是基于以个人利益保护为中心的传统诉讼形式，无法满足对环境公益进行充分司法保护的要求这一现实。而无论大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常都被认为是各种公共利益的代表。因此，赋予检察机关以原告资格，是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。美国公民环境诉讼中，具有起诉权的“任何人”就包括检察官。尤其是在大陆法系国家的环境公益诉讼中，检察机关的起诉主体地位可能更为重要，在提起环境公益诉讼方面发挥着更大的作用。德国《行政法院法》确立了检察官在行政诉讼中的公益代表人制度，并规定为维护公益，检察官可以提起任何行政公益诉讼，而此处的公益包含环境公益。法国新《民事诉讼法典》规定，检察机关可以“代表社会”的名义，以“主当事人”或“从当事人”身份参加公益诉讼。[11]

我国检察机关作为社会公共利益的代表，对民事诉讼和行政诉讼依法享有法律监督权。在环境公益诉讼中，检察机关应是当然的原告主体。这不仅是基于其公共利益代表的法律定位，更是因为检察机关拥有提起并有效参与环境公益诉讼的资源和能力。也有学者对于检察机关的原告资格持怀疑态度，[12]笔者认为，鉴于我国环境公益维护之艰难现实，赋予相对强势的检察机关以原告资格，对推进环境公益诉讼的实际运行很有必要。事实上，检察机关提起环境公益诉讼在我国已经实现了实践中的突破。2003年4月山东乐陵市检察院诉金鑫化工厂环境污染案[13]、2008年12月贵阳市检察院诉熊金志等人破坏生态环境案[14]等都是有益的尝试。

（三）环保团体（NGOs）

环保团体是以生态环境保护为设立宗旨的社会性非政府组织，自20世纪中后期以来迅速成长，成为世界环境保护运动的重要力量，对环境立法和环境司法的发展起到了关键性的推动作用。美国、德国和日本等发达国家都在不同程度上赋予环保团体以起诉资格。在各类环境诉讼中，环保团体的身影十分活跃，许多重大而著名的环境诉讼案件都是由其提起的。美国对环保团体的起诉资格要求比较宽松，只要正当成立，能证明与案件有一定利益关联（无需直接利益关联）以及存在事实上的损害，即可提起诉讼。但在德国、法国等欧盟国家中，对环保团体的原告资格则有着种种限制，主要包括注册或认可的要求、存续时间要求、活动范围要求、组织目标要求、以已经参与行政程序为前提的要求、非营利性要求等方面。[15]从国外环境公益诉讼的实践发展看，环保团体已成为十分重要的社会性起诉主体。

环保团体在我国也随着全社会对环境保护的重视，经历了从无到有、蓬勃发展的过程。截止到2008年10月，全国共有环保民间组织3539家（包括港澳台地区）。[16]实践中，许多环保团体发动公益诉讼、维护环境公益的愿望十分强烈，但囿于现行立法上的相关障碍而无法实现。这一现实困境严重削弱了环保团体参与环境保护法治的意愿、工具和力量，大大限制了其在促进我国环境正义实现方面的积极作用。我国应当借鉴欧美国家的经验，高度重视环保团体对于环境法治文明建设的重要意义。在立法上，应修改现行有关诉讼立法，建立环境公益诉讼，并将符合要求的环保团体确立为重要的原告主体；在司法中，也应营造便利于环保团体提起公益诉讼的程序机制和氛围。

（四）政府环保部门

政府环保部门依法肩负着国家环境管理和保护职责，同样是环境公共利益的法定代表主体。在环境公益诉讼中，尽管并不常见，但政府环保部门往往也可能成为原告主体之一，扮演起诉者角色。通常情况下，政府环保部门可以通过行使行政职权、采取各种行政手段来保护环境、防止环境侵害；但行政权力亦有其作用边界，无法应对所有环境违法行为，尤其是对环境损害补偿问题力不从心。因此赋予环保部门起诉权有助于弥补其行政手段的不足，以更充分地维护环境公共利益。从起诉能力看，环保部门具有环境保护方面的专业知识和技术力量，在搜集证据、测算环境损害上拥有巨大优势，能够很好地实现诉权。在美国公民环境诉讼条款规定中，包括联邦环保局在内的环保部门同样属于可以提起诉讼的“任何人”中的一员。在许多欧盟国家中，虽然实际案例不多，但环保部门的原告资格同样被法律认可。

在我国现行环境诉讼中，环保部门的原告资格缺乏明确规定。但我国《海洋环境保护法》第90条规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。这一规定为海洋环境主管部门提起民事诉讼提供了实体法上的基础。在司法实践中，贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司环境污染案，[17]则是我国环保部门提起环境诉讼的初步尝试，并取得了良好效果。当前我国环境诉讼制度发展完善的一项重要内容，就是在立法中进一步明确赋予环保部门以起诉资格，以最大限度地保护生态环境和自然资源。

（五）其他起诉主体

环境诉讼中的起诉主体除了上述几种之外，一些国家还赋予了自然物和后代人以起诉资格。自然物作为原告提起诉讼是生态利益中心主义的充分体现，也是自然权利论的重要内容，使自然物从传统的客体地位转变为主体，从而拥有了自己的独立权利。这可谓是当前世界环境诉讼制度最为激进的变革，纵观各国环境诉讼发展历史，仅在美国、日本等部分国家曾以判例的方式存在过。美国首先在1978年田纳西流域管理局诉希尔案中确立了“不会说话的小鱼”的权利，[18]进而在1981年帕里拉鸟诉夏威夷土地自然资源局案中承认了帕里拉鸟的原告资格。[19]

后代人的原告资格源自于代际公平理论，即“不在场”的后代人也对自然环境公平地享有同样的权利。因此，当自然环境受到侵害危及后代人的发展时，他们有权提起诉讼。后代人的起诉权通常是由当代人代为行使的。最为典型的案例是，1993年菲律宾的45名儿童代表当代及其下一代向法院提起诉讼，指控政府环境管理部门所签发的木材许可证合同超出了森林的采伐能力，并被法院所肯认。[20]