“执行难”的成因及解决办法

王树生


执行工作中,一些已经生效的案件判决的执行，存在被执行人难找，执行财产难查，协助执行人难求，应该执行的财产难动等问题。法院“执行难”是社会各界普遍关注的焦点，也是法院审判工作中存在的难点。这一热点问题引起了党和国家的高度重视，中共中央专门发出文件就法院执行工作作出明确指示，并将“切实解决执行难问题”写进了党的十六大报告中，标志着人民法院的执行工作从此迈入新纪元。如何才能切实解决执行难？是摆在各级法院和执行人员面前的一个重大课题。笔者试图就执行难存在的原因和问题及解决的办法，谈一点粗浅的认识。
一、“执行难”的成因
民事司法实践中，“执行难”之难可归结为四个方面：被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。形成“执行难”的原因是多方面的。
一是地方保护主义、部门保护主义的存在造成“执行难”。少数地方官员和部门领导从狭隘的本位主义出发，表面上支持人民法院执行，实际上偏袒本地当事人，为被执行人逃避履行义务寻找种种理由，隐瞒事实真相，编造虚假事实，有的甚至以影响稳定为借口，向人民法院施加压力，制造执行障碍。个别领导甚至赤裸裸地站在执法的对立面，成为被执行人拒不履行义务的强有力的支柱和后台老板。执行中一些有义务协助的部门和被执行人串通一气，刁难执行人员，为了部门利益，阻碍法院判决、裁定的执行。
二是由于客观原因造成的执行难。被执行人缺乏执行能力，无财产可供执行，必然导致执行难。例如，涉及农村土地纠纷和村委会的案件，数量较多，执行难度较大。近年来，农村土地纠纷，农业人口享受村民待遇纠纷逐年上升，处理这类问题，农民抵触情绪较大。村委办企业，由于经营不善，企业倒闭，借贷不能偿还，村委往往根本无财产可供执行。
三是主观原因造成的执行难。这里的主观原因主要是指地方政府的主要财源和利税大户，属于地方政府重点保护的骨干企业，法院执行始终面临着政府的行政干预。另外，前些年，党政机关开办了大量企业，现在这些企业按规定已退出市场，企业尽管已停止和注销了，但上级开办单位往往应承担资金虚投，抽逃资金或企业清算的法律责任。民事执行中造成执行难的主观原因还有被执行人恶意躲债，即通常表现为，被执行人下落不明，无法执行。被执行人是自然人的，涉案自然人东躲西藏，居无定所，执行人员花费大量时间和精力查找不到，案件无法执行。
四是强制执行立法滞后。强制执行程序被规定在民事诉讼法中，关于执行的条文仅有三十多条，而多年来，全国法院有待执行的案件不少于二、三百万件，而且情况千差万别，所以，把执行程序规范作为民事诉讼法的部分，这种立法体例本身就限制了执行规范的完善。尽管现在有些相关的规定和司法解释，但仍未改变内容过于概括，原则抽象，可操作性差的状况，立法滞后也是造成执行难的不可忽视的原因。
五是执行体制不健全。人民法院的执行工作是随着近十几年来民商事案件有大量增加而发展起来的，执行工作发展之始，就没有形成一套符合执行规律的执行工作体制。理念陈旧，思路狭窄，重审轻执，审执严重脱节，审判人员只顾审判，不管审结的案件是否执行得了，或者审判员在制作诉讼文书时，就未充分考虑如何有利以后的执行。执行人员在执行过程中仍是依职权主义为主，而非强化当事主义，仍是穷尽执行手段，而非穷尽执行程序。债权申请人不具有市场风险意识，认为法院判给多少，就应执行多少，债权申请人在执行过程中，不具有财产举证责任，造成了债权申请人“动动嘴”，执行人员“跑断腿”的被动局面，执行效率低下，成了执行工作的顽症，也造成了执行难。笔者深感执行体制不顺是造成执行难的根本原因。
六是执行人员业务素质不高。在执行工作岗位上，执行人员法律知识不熟，遇到问题不知道如何处理，往往简单地认为，执行就是拿着判决书、调解书向被执行人讨帐，这是一种普遍的错误观念。执行干警综合素质不能适用执行工作的客观要求，也造成了当今的“执行难”。
二、解决“执行难”的有益尝试
为解决“执行难”问题，中共中央于1999年发布了著名的“11号文件”，要求加强执行工作，改革执行工作，采取坚决有效的措施解决“执行难”问题。最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，也明确提出了对执行体制进行改革的总体构想，这就是，在全国建立起执行机构统一领导、监督，配合得力，运转高效的执行工作体制。党的十六大报告也明确提出解决执行难问题。在这种背景下，笔者所在法院在如下几个方面也进行了尝试。
一是大力推进执行队伍建设。笔者所在法院几年来始终将努力造就一支政治坚定、业务精通、人民群众满意的高素质执行队伍，作为法院执行工作的重中之重。一方面，充分认识到执行队伍建设的长期性、艰巨性和紧迫性，不断加强执行干警的思想、政治、组织、纪律和作风建设，狠抓干警法律知识和业务技能的培训，使其成为能胜任执行工作的全面型人才；另一方面，走精英化执行之路，逐步提高执行队伍建设的标准，对执行人员的配备、教育、培训予以政策倾斜，及时将不适应从事执行工作的人员坚决调离执行岗位。
二是灵活运用各类执行措施。对于已规定的民事诉讼法中和有关司法解释中的各种执行措施大胆使用灵活运用，如司法拘留、查封、拍卖等，对故意逃避债务的被执行人，积极借助被执行人所在地的报纸、电视台、广播电台等媒体，公共披露被执行人名称、生效法律文书及其确定的义务，督促其履行。在实践中，创造性地运用或大胆借鉴兄弟法院的执行方法，例如，有奖举报，对被执行人高限制，债权转移，不动产抵押返租等，并逐步加以完善。对那些故意阻碍抗拒执行的违法行为，应依照民事诉讼法适用罚款，司法拘留等强制措施，情节严重犯罪的按照刑法第三百一十三条之规定，以拒不执行人民法院判决、裁定罪追究行为人的刑事责任。
三是大力宣传执行法律知识，努力提高执行法律知识。几年来，笔者所在法院清醒认识到普遍提高公民的法律意识是确保执行工作顺利开展的根本途径。因此，法院努力通过各种形式宣传执行工作，把国家的法律政策通过报纸、电视台、广播电台诸新闻媒体予以宣传，在全社会以逐渐形成“生效法律文书必须执行”的法律意识，形成以抗拒、阻碍、干扰人民法院执行为耻，以服从、协助、支持人民法院执行为荣的法制环境。不断要求执行干警在执行过程中，善于向当事人和人民群众宣传法律、政策促使被执行人自觉履行法律义务。
四是积极依靠党委领导和人大支持，增强执行工作抗干扰能力。执行工作纷繁复杂，涉及方方面面，单纯依靠法院自身的努力消不能完全解决问题。大量生效的法律文书难以执行，地方和部门保护主义是一个重要根源。法院必须紧紧依靠党委、人大、政府的支持，重大执行活动及时邀请人大现场监督，定期向党委、人大汇报执行工作的热点、难点问题。同时，法院执行工作也离不开党委和人大的积极协调，随着执行工作难度的日益增大，法院执行活动需要检察、公安、银行、工商、土地规划、房产等职能部门协助的情形愈加普遍，一些剌手案件，经过党委、人大的协调，执行工作遇到的难题便能较顺利地解决。
五是树立新的执行理念，深化执行改革。摈弃不符合现代法治要求，制约执行工作的陈旧作法，深化执行改革，创建符合执行工作规律的新体制与新模式，包括执行体制，执行机构，执行权运行机构和执行方式与方法四个层面。笔者所在法院在这方面也进行了有益的尝试，推行了执行裁决权与执行实施权相分离的制度。创新执行方式方法，建立健全执行风险告知、执行听证、债权凭证等制度从体制上和制度上规范执行工作，执行效率有了提高。
（作者单位：山东省垦利县人民法院）


贵州省人大常委会


贵州省律师执行职务的规定
贵州省人大常委会


（1991年7月24日贵州省第七届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过）


第一条 为保障律师依法执行职务，充分发挥律师在社会主义建设中的作用，根据有关法律、法规，结合我省实际，制定本规定。
第二条 律师是经国家考核批准授予资格从事律师业务的人员，其职责是通过法律服务工作，维护国家、集体利益和当事人的合法权益，维护法律、法规的正确实施。
第三条 律师执行职务，必须持有省司法行政主管部门核发的律师工作执照或律师（特邀）工作证。
第四条 律师执行职务，必须以事实为依据，以法律为准绳，忠实于社会主义事业和人民的利益，恪守律师工作纪律和职业道德。
律师执行职务，应当依法保守秘密。
律师依法执行职务，受国家法律保护，任何单位和个人不得干涉、阻挠。
第五条 律师事务所是律师执行职务的工作机构。律师事务所受当地司法行政主管部门的组织领导、管理和监督。
律师协会是律师的群众性社会团体，受司法行政主管部门的指导。
律师事务所、律师协会应依法支持律师履行职责，维护律师的合法权益。
第六条 律师受公民、法人或者其他组织的委托，或者受人民法院的指定，办理下列法律事务：
（一）担任刑事案件被告人的辩护人，担任刑事自诉案件自诉人或者公诉案件被害人的代理人，参加刑事诉讼活动；
（二）担任民事、经济、行政诉讼当事人的代理人，参加民事、经济、行政诉讼活动；
（三）担任经济、行政仲裁当事人的代理人，参加经济、行政仲裁活动；
（四）担任国家机关、企业事业单位、社会团体或者公民的法律顾问；
（五）代为办理民事、经济活动中的法律事务；
（六）代理申请行政复议或者行政申诉；
（七）提供法律咨询服务，代写法律文书，出具法律意见书；
（八）办理其他法律事务。
律师应当通过业务活动，宣传社会主义法制。
第七条 律师担任刑事案件辩护人的责任，是根据事实和法律，提出证明被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护被告人的合法权益。
第八条 律师担任民事、经济和行政案件代理人的责任，是在委托权限内，支持被代理人提出的合理要求，维护委托人的合法权益。
第九条 律师担任法律顾问的责任，是协助聘请方实现依法管理、依法办事，受托办理各项法律事务，维护聘请方的合法权益。
第十条 律师办理本规定第六条第（五）至第（八）项法律事务的责任，是依照国家有关法律、法规和政策规定，为当事人提供法律帮助，协助当事人办理有关事务。
第十一条 律师承办法律事务，必须由律师事务所统一接受委托，按国家规定统一收费。律师事务所安排律师工作，应尽量满足委托人的指名要求。
人民法院需要指定律师担任当事人的代理人或辩护人时，律师事务所应当安排。
同一律师在同一案件中只能担任一名被告人的辩护人。
第十二条 律师担任辩护人或者代理人参加诉讼、仲裁活动，享有下列权利：
（一）查阅本案案卷和有关材料；
（二）就本案情况向有关单位、个人进行调查；
（三）同在押被告人会见和通信；
（四）出庭执行职务；
（五）获取本案各种诉讼或者仲裁文书副本；
（六）因特殊情况，申请人民法院或仲裁机构适当推迟开庭时间；
（七）法律、法规规定的其他权利。
第十三条 担任辩护人、代理人的律师，到人民法院查阅所承办的案件材料，了解案情，人民法院应当给予方便，提供阅卷处所；律师阅卷摘录的材料应存入律师事务所的档案。
第十四条 律师在执行职务需要时，可以凭律师事务所证明和律师工作执照或律师（特邀）工作证，向工商、税务、银行、城建（房管）、土地管理及其他有关单位或个人进行调查，索取有关证明、鉴定结论，被调查的单位或个人不得拒绝，法律、法规另有规定的除外。
律师向不通晓当地通用语言的少数民族公民进行调查时，应当有翻译人员翻译。翻译人员由当地司法行政主管部门指定。

第十五条 担任刑事案件辩护人的律师，凭律师事务所的专用介绍信和律师工作执照或律师（特邀）工作证同在押被告人会见，羁押机关应当提供会见场所。对于必须实行戒护的，看管人员要注意方式；会见后不要追问律师与被告人谈话的内容。
律师与在押被告人的来往信件，羁押机关应及时转送。
第十六条 担任代理人或者辩护人的律师，认为被代理人或被告人提出的要求违反法律、法规规定，或者不如实陈述案情，经解释劝导仍坚持的，有权拒绝担任代理人、辩护人，并及时通知律师事务所。
当事人也可以解除委托或拒绝律师继续为其辩护。
第十七条 律师代理起诉，符合法律规定的受理条件的，人民法院应当立案。
第十八条 人民法院开庭审理或者调解案件，应当通知承办律师到庭执行职务，通知书应当在开庭三日前送达，法律、法规另有规定的除外。
人民法院依法决定不开庭审理的第二审案件或者再审案件，有律师担任辩护人或者代理人的，应当及时通知律师阅卷、提交辩护词或者代理词。
人民法院对律师提出的延期开庭的申请，应当作出是否同意的决定，并通知承办律师。
第十九条 人民法院开庭审理或调解案件、有关部门仲裁或调解纠纷，有律师参与的，应当用通知书通知律师到庭。法庭或仲裁庭应设置律师的席位。庭审中不得非法责令律师退庭或者限制律师参加诉讼活动。
律师应严格遵守法庭纪律，严格遵守和执行法律规定的诉讼程序。
第二十条 法庭审理过程中，担任辩护人、代理人的律师，可以申请通知新的证人到庭，调取新的物证、书证，重新调查、勘验和鉴定。法庭对于律师的申请，应当作出是否同意的决定并记录在卷。
第二十一条 律师向人民法院提出的书面证据、代理词或辩护词，人民法院应当入卷。律师发表的代理意见、辩护意见，法庭应当记录在卷。
第二十二条 有律师参与的公诉案件，人民检察院应将起诉书副本交由人民法院转发辩护律师；有律师辩护的第一审案件，人民检察院如提起抗诉，也应将抗诉书副本交由人民法院转发辩护律师。
人民法院制作的判决书、调解书、裁定书应载明参加诉讼的律师姓名和所在的律师事务所。判决书、调解书、裁定书在送达当事人的同时，应将副本送承办律师。
仲裁机关制作、送达仲裁决定书，依照前款办理。
第二十三条 律师对所承办案件的判决或者裁定在发生法律效力前，经被代理人授权或被告人同意，在上诉期限内可以以被代理人或者被告人的名义向人民法院提起上诉。
第二十四条 担任辩护人或者代理人的律师，对人民法院发生法律效力的判决和裁定，认为与事实有重大出入，适用法律不当或者严重违反法定程序的，经所在律师事务所同意，可以向原审或向上一级人民法院提出书面意见。律师的正确意见，人民法院应予采纳。人民法院应将处理结
果书面通知该律师事务所。
律师事务所对人民法院的处理结果有重大异议的，报请主管的司法行政部门同意后，由主管的司法行政部门请求同级或上级人民代表大会常务委员会依法监督。
第二十五条 律师在执行职务中，发现有关单位或个人有违反法律、法规的行为，由律师事务所向有关部门提出改正的建议或向司法机关反映。
第二十六条 阻碍律师执行职务，具有侮辱、诽谤、殴打、限制律师人身自由等情节，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 律师在执行职务中有下列行为之一的，分别由律师事务所和司法行政主管部门根据情况，按照有关规定，给予批评教育或警告、停止执行职务、吊销律师工作执照或律师（特邀）工作证、取消律师资格的处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）行贿、受贿的；
（二）私自收案、收费或其他利用职权谋取私利的；
（三）泄露国家秘密和个人隐私的；
（四）透露案情而造成恶劣影响或引起严重后果的；
（五）伪造证据或明知是伪证仍向法庭提供的；
（六）涂改、撕毁、增减案卷材料的；
（七）暗示、诱使、授意被告人拒不承认犯罪事实的；
（八）诱使、胁迫受害人、证人提供伪证的；
（九）违反庭审纪律，经指出拒不改正的；
（十）侮辱、诽谤审判、侦查、检察人员的；
（十一）接受委托后，无正当理由不履行职责的；
（十二）其他违反法律、法规规定的。
律师对司法行政主管部门的处罚决定不服的，可在收到处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定的上一级司法行政主管部门申请复议，上一级司法行政主管部门应在接到复议申请书之日起二个月内作出复议决定；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院
提起诉讼。律师也可以在接到处罚决定书之日起十五日内，直接向人民法院提起诉讼。

第二十八条 省外律师在贵州省境内执行律师职务，应当遵守本规定。
第二十九条 本规定具体运用的问题，由省人民政府司法行政主管部门负责解释。
第三十条 本规定自公布之日起施行。



1991年7月24日