仲裁独立势在必行 法律保障必不可少


中国劳动关系学院 张喜亮

自改革开放以来，劳动争议案件大幅度增加。《中华人民共和国劳动法》的颁布实施虽然相对减少了劳动争议案件上升的幅度，但是，我国的劳动争议仍然以40%左右的比率上升着。各地劳动争议仲裁委员会频频告急，几乎处于难以应付的境地。近年来，无论是学者、律师、司法工作者，还是劳动争议的当事人，对现行的劳动争议处理，尤其是劳动争议仲裁机构发起责难。在承认现行的劳动争议仲裁制度的历史作用的同时，各界都在呼吁改革或废止现行的劳动争议仲裁委员会处理劳动争议的制度，代之以独立的劳动争议仲裁机构。据悉，广东省劳动和社会保障厅表示，广东拟设置相对独立于行政和司法机关的劳动仲裁专门机构，专司劳动争议案件处理职责。这样的一个构想不失为一种有意义的探索。

其实，我国现行的劳动争议处理制度是在特定的历史条件下形成的。邓小平在1978年底党的工作会议上所做的“实事求是解放思想团结一致向前看”的讲话中提出，国家和企业的关系、企业和职工的关系以及职工和国家的关系都必须改革纳入法制的轨道，以此吹响了中国改革开放的号角。随着国营企业的承包、转换经营机制下放自主权、建立现代企业制度减员增效等一系列改革措施的深化，劳动争议案件就开始出现并大幅度地增加。顺应形势的要求，劳动争议仲裁制度在上世纪80年代建立起来，当时颁布了“国营企业劳动争议处理暂行规定”。正是这个规定奠定了我国现行劳动争议仲裁制度的基础。这个制度的建立实际上也是参照了建国初期五、六十年代的劳动争议处理历史经验。1993年颁布实施的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》，最终确立和完善了我国劳动争议仲裁的现行制度，1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》对劳动争议处理条例规定的劳动争议仲裁程序以国家法律的形势固定下来了。不可否认，这个制度对当时妥善处理劳动争议纠纷，稳定劳动关系起到了十分重要的作用。但是，我们也必须看到这个劳动争议仲裁制度，带有强烈的行政色彩。按照劳动争议处理条例的规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表和用人单位方面的代表组成，劳动行政部门负责人法定为劳动争议仲裁委员会主任，劳动争议仲裁机构设在劳动行政部门。劳动争议仲裁委员会实际上是一个人不具有法人民事行为能力的机构，劳动行政部门独家办案就成为了必然。按照1993年的劳动争议处理条例之规定，劳动争议仲裁委员会并不直接处理劳动争议案件，而是实行仲裁员、仲裁庭办案制度；重大案件仲裁委员会还须向人民政府报告。由此可见，劳动争议仲裁委员会的所谓“三方机制”是被架空的，实际上是很难发挥三方制衡的公正裁决作用的。应当肯定的是，如果政府能够清廉自律的话，这样的仲裁制度也是能够做到公正的。但是，事实上，在改革开放实行市场经济制度后的某些地方政府及其官员的执政理念，左右着其很难承担这样的角色，再者，政府作为一个行政机构承担着司法的职能，很显然是有悖于宪法精神的。从我国现行的“行政许可法”的精神中也不难体会到，政府干预或影响劳动争议处理的行为必须适应执政素质和能力的要求而革除。

广东省的大胆创新将是极富意义的尝试，但是，我们也必须看到，劳动争议仲裁制度的变革是一件超乎寻常的事，需要有法律的依据和法律的保障。劳动争议仲裁制度是由《中华人民共和国劳动法》确立的，广东省拟设立一个独立的劳动争议仲裁机构，从法律的角度看，是否具有充足的依据？再者，这样的机构与现行的劳动争议仲裁委员会是怎样的关系？如果撤销现行的劳动争议仲裁委员会，很显然是有悖于现行劳动争议处理条例及劳动法律精神的。另外，这样独立的劳动争议仲裁机构与人民法院的关系又当如何处理呢？这样的独立的劳动争议仲裁机构其公信力又从何而来呢？所有这些问题都必须解决。因此，创新劳动争议仲裁制度还需要有法律或立法的支持。这其实也是法律创新的一个悖论。上位法不进行修改必然就给下位法的创新带来障碍。由此可见，修改《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》必须提到议事日程。从记者的报道来看，广东劳动和社会保障厅拟设立的相对独立与行政和司法的劳动争议仲裁机构，似乎指的是在不废止现在劳动争议仲裁及其它处理制度的同时，另设一个专门性的机构。如果是这样的话，这种创新会为劳动争议处理制度的改革带来一缕春风，也许会起到启动劳动争议处理制度创新作用。这样的劳动争议仲裁机构可以由当事人自愿选择，当事人可以选择现行的劳动争议仲裁制度解决纠纷，也可以选择独立于现行劳动争议仲裁制度的仲裁机构。劳动争议的处理不同国家有不同的处理制度，但是，几乎是所有的国家的劳动争议仲裁都是独立于政府行政机构即不受政府的干预。当然，有的国家也设立了由政府主持的劳动争议处理的程序，但是，这只是当事人的一种选择，或者规定特殊的劳动争议案件须由政府干预强制处理。但是，那种一概而论均由政府控制的机构处理劳动争议的仲裁制度尚不多见。我们国家走向世界，与现代市场经济国家接轨，也需要建立起符合国际规则的劳动争议仲裁制度。给劳动争议当事人多一些选择也是符合执政为民提升执政能力的总体要求的。

独立于政府行政或司法机构的劳动争议仲裁机构其公信力肯定是要受到实践考验的。这样的机构无论是在人员组成上，还是在办案程序和效率上，都应当是具有全新社会形象；其权威性不是来自权力而是来自公正廉明和高效。广东劳动和社会保障厅的这一设想如果能够得到广东省人民代表会的支持，有省人大的立法程序的保障，必将有利于推动国家《劳动争议处理法》的早日出台。


2004-10-817:20:40

福建省人大常委会


福州市城市公园管理办法
福建省人大常委会


（1996年5月15日福建省福州市第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过 1996年7月18日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 规划和建设
第三章 保护和管理
第四章 法律责任
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强城市公园规划、建设、保护和管理，改善生态环境，美化城市，促进经济繁荣，增进人民身心健康，根据《中华人民共和国城市规划法》和《城市绿化条例》等法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法所称的公园是公益性的城市基础设施，是改善区域性生态环境的公共绿地，是供公众游览、休憩、观赏的场所。
第三条 本办法适用于福州市城市规划区内的各类公园（综合性公园、动物园、植物园、农业大观园、森林公园、儿童公园、郊野公园、名胜公园、滨河公园等），以及规划确定的公园建设预留用地。
第四条 福州市园林局是城市公园的管理部门，对公园实行行业领导、业务指导和监督检查。
公园是现代化城市建设的重要组成部分。规划、建设、土地、环境保护、农业、林业、水利、市容、工商、公安、文化、劳动、文物等有关行政管理部门应当按照各自职责，协同市园林局实施本办法，办好公园事业。
第五条 市、区人民政府应当把公园建设纳入国民经济和社会发展计划，投资兴办公园。
鼓励、支持部门和境内外的企业事业单位、团体组织及个人投资兴办公园，居住区庭院花园。
第六条 公园环境、财产以及其他合法权益受法律保护。公园管理单位应当保持公园良好的景观和清静优美的环境，为游客提供良好服务。
游客享有在公园内开展有益身心健康活动的权利，履行爱护公园环境、财产的义务。

第二章 规划和建设
第七条 公园建设发展规划和计划，由市园林局会同市城市规划局根据城市总体规划和园林绿化规划组织编制，报市人民政府批准后组织实施。
市园林局应当会同市城市规划局、土地管理局划定公园建设规划预留用地红线，经市人民政府批准后，予以控制性保护。

第八条 市园林局应当会同市城市规划局编制各个公园规划方案，确定其特性、规模、布局和发展方向，划定用地范围和保护范围，报市人民政府批准；其中用地面积在20公顷以上的，按《福建省城市园林绿化管理条例》有关规定报批。
公园内绿化用地面积不得低于陆地面积的70％。
第九条 公园建设项目设计、施工单位的资质条件、批准程序和竣工验收，按照有关法律、法规办理。
公园内的亭、廊、榭、雕塑等园林建筑小品的建设方案，由市园林局审批；其他建设项目及项目设计方案，经市园林局同意后，报市城市规划局审批。
第十条 公园建设中的园林绿化部分和非营业性建设项目，依照税法和城市园林绿化法规免收有关税费。

第三章 保护和管理
第十一条 未经市人民代表大会常务委员会决定，任何单位和个人不得改变城市总体规划确定的公园用地。
第十二条 任何单位和个人不得占用、出租公园用地，不得以合作、合资以及其他方式将公园用地改作他用。
经法定程序批准改作他用的，不再享受原有的优惠政策，使用单位应在审批前就近补偿不少于占用面积的土地和补偿经济损失。
已经占用或改作他用的，按照城市园林绿化法规规定，限期恢复原状或补足公园绿化用地。
第十三条 已建成的公园绿化用地比例未达到规定标准的，应当调整达到规定标准，并不准新建、扩建各类建筑物、构筑物。
第十四条 公园保护范围内新建、改建、扩建的建筑物、构筑物，其高度、体量、色调、风格以及与公园的距离应当与公园环境景观相协调。
公园保护范围内不得设置废气、废水和噪音等超过国家规定标准的企业事业单位，已对公园造成严重污染的，应当限期治理或关闭、搬迁。
任何单位和个人不得向公园倾倒垃圾、杂物或者排放污水。
第十五条 公园管理单位应当负责养护树木花草，保持环境卫生整洁和游乐设施安全完好。
公园内的古树名木、文物古迹和近代优秀建筑物，由公园管理单位依照有关法律、法规严格保护。
单位和个人在公园内举办展览、表演、游乐等活动的，应当持有关部门批准的文件，报市园林局批准。展览、表演、游乐等活动应当符合公园的性质功能，坚持健康、文明的原则，不得有损公园绿化和景观环境。
第十六条 游乐设施应当设置在规划确定的区域内，与公园景观相协调，其技术、安全指标必须达到国家规定要求，保障游客安全。
第十七条 公园内设立的商业、服务设施，应当服从公园规划布局，与公园景观相协调。
在公园内设立经营摊点的，应当经市园林局同意，持营业执照，在公园管理单位指定的地点经营。经营者必须遵守公园管理规定。
第十八条 公园的门票价格由物价部门确定。开放性公园，未经市人民政府批准，不得收费。
第十九条 游客应当文明游园，爱护公园绿化和公园设施，遵守公园秩序和社会公德。禁止下列行为：
（1）妨害公共场所治安；
（2）损害公园环境卫生；
（3）损毁树木花草和公园设施、伤害动物；
（4）擅自驾（骑）车进入公园；
（5）擅自营火、宿营；
（6）法律、法规禁止的其他行为。

第四章 法律责任
第二十条 违反本办法第十一条规定，改变城市总体规划确定的公园用地的，应按法定程序提请追究单位和个人的行政责任，并责令限期改正或恢复原状，对直接责任人员处以1000元至5000元罚款。
第二十一条 违反本办法第十二条第一款规定，擅自占用、出租公园用地，或者以合作、合资以及其他方式将公园用地改作他用的，由市园林局责令限期改正，恢复原状；造成公园用地损失的，应当赔偿，并处以绿地建设费用4至5倍罚款，对直接责任人员处以1000元至5000
元罚款。
违反本办法第十二条第二款规定的，由批准机关依法收回被改作他用的公园绿地，并补偿经济损失。
违反本办法第十二条第三款规定，没有按期恢复原状，补足公园绿化用地的，由市园林局责令其限期恢复原状；并对公园绿化用地没有补足的，处以绿地建设费用4至5倍罚款。
第二十二条 违反本办法第九条、第十三条、第十五条第一款、第二款有关规定的，由市园林局按照城市园林绿化管理法规予以处罚。
公园管理单位违反本办法第十七条规定，损害公园绿化和景观环境的，由市园林局责令其改正，没收非法所得，并处以1000元以下罚款。
第二十三条 违反本办法规定，涉及规划、土地、环境保护、物价、治安、文化、劳动、文物管理的，由有关行政机关在其职权范围内实施处罚。但对同一个违法行为，有关部门已经处以罚款的，不得再处以罚款。
第二十四条 公园游客违反本办法第十九条第（二）项至第（五）项规定的，由公园管理单位予以警告，可处以50元以下罚款。
行政处罚不免除民事赔偿责任。
第二十五条 当事人对行政处罚不服的，可以依法申请复议或者直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十六条 有关管理部门及其工作人员违反本办法，玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊，导致公园遭到破坏的，由上级主管部门或所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第二十七条 市辖县（市）的公园管理参照本办法执行。
第二十八条 本办法由福州市人民政府负责应用解释。
第二十九条 本办法自公布之日起施行。



1996年7月18日