江西省鹰潭市人民政府


鹰府发〔2004〕17号

鹰潭市人民政府关于印发《鹰潭市森林防火领导责任制实施办法（试行）》的通知



各县（市、区）人民政府，市龙虎山风景旅游区管委会，市工业园区管委会，市政府各部门：

《鹰潭市森林防火领导责任制实施办法（试行）》已经2004年5月31日市政府第5次常务会议通过，现予印发，自2004年10月1日起施行。


二OO四年七月三日



鹰潭市森林防火领导责任制实施办法(试行)



第一章　　总则

第一条　为使各级政府和有关部门的领导干部切实承担起森林防火工作责任，保护国家森林资源和人民生命财产安全，根据国务院《森林防火条例》和《江西省森林防火条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　森林防火领导责任制，是明确各级政府和有关部门的领导干部在森林火灾的预防和扑救工作中应负的责任，把领导干部抓森林防火工作的能力、实绩，与其政绩考核、奖惩和职级升降直接挂钩的专门制度。

第三条　本办法适用于全市行政区域内各地区、各部门、各单位党政领导干部。

第四条　责任人在考核年度工作中工作有调动的，如果调动前其负责的地区、部门、单位发生应追究责任的森林火灾，或者虽未发生森林火灾，但因工作失职，遗留重大火灾隐患的，在其调动后一个月内发生应追究责任的森林火灾，调离者与接任者共同承担责任。



第二章　　责任

第五条 森林防火工作实行各级人民政府行政领导负责制。

各级政府主要领导是森林防火的第一责任人，对本地区、本部门、本单位的森林防火负总责。

各级政府分管领导是森林防火的主要责任人，要以主要精力抓森林防火工作，其他班子成员要积极主动参与森林防火重大问题的决策，认真负责地抓好分管部门、单位的森林防火工作。

各级林业主管部门对森林火灾的预防和扑救工作负有重要责任。

各级政府要按照谁所有（主管）、谁负责的原则，划定森林防火责任区，层层实行部门和单位领导负责制。

第六条　各级政府和各有关部门的领导在森林防火工作中，共同履行下列职责：

（一）贯彻执行国家森林防火工作方针、政策，监督《森林防火条例》和有关法规的实施；

（二）进行森林防火宣传教育，发布森林防火戒严令，制定森林防火措施，组织群众预防森林火灾；

（三）组织森林防火安全检查，消除火灾隐患；

（四）建立专业、半专业的森林消防队伍；

（五）掌握火情动态，制定扑火预备方案，有效组织和指挥扑救；

（六）组织有关机关调查处理森林火灾案件；

（七）抓好森林防火指挥机构和办事机构建设，保证人员、编制和经费的落实；

（八）及时研究解决森林防火工作中的重大问题，确保森林防火基础设施建设纳入地方国民经济和社会发展规划，森林火灾预防和扑救经费纳入地方财政预算；

第七条 各级森林防火第一责任人主要责任是：对辖区内的森林防火工作实行统一领导，统一组织，统一指挥，亲自安排部署，并进行检查督促，确保森林防火指挥部及其办事机构健全稳定、森林防火基础设施建设纳入同级地方国民经济和社会发展规划、森林火灾预防和扑救经费纳入地方财政预算，发生森林火灾及时深入现场组织指挥扑救。

第八条 各级森林防火主要责任人的主要责任是：协助第一责任人具体负责本地区、本部门、本单位森林防火的全面工作；制定年度工作目标和计划，并抓好落实，组织指挥、督促指导森林防火的重大活动，研究解决森林防火工作中的新情况、新问题，提出新对策，发生森林火灾亲自到前线组织指挥扑救。

第九条 森林防火指挥部成员单位按照职责分工，认真履行以下职责，并承担相应责任。

（一）气象部门负责提供天气预警预报和森林火险气象等级预报，必要时按森林防火指挥部要求实施人工降雨；

（二）计划部门负责森林防火基础设施建设项目立项、申报；

（三）财政部门负责筹措森林防火资金，按要求将防火资金及时拨付到位；

（四）驻军部队、人武部要积极参与扑火和重点军事基地的火灾预防工作；

（五）公安、司法部门负责及时查处森林火灾案件；

（六）通讯部门保障通信畅通，设置免费森林火警电话：96119；

（七）民政部门负责需县（市、区）扑救森林火灾的后勤保障工作，并负责妥善安置灾民；

（八）卫生部门负责做好救护工作；

（九）教育部门负责做好对学生的森林防火宣传教育工作；

（十）广电部门做好森林防火的公益宣传报道；

（十一）监察部门负责对森林火灾负领导责任者进行责任追究；

（十二）经贸部门负责扑火物资紧急调用工作；

（十三）铁路、公路部门负责扑火运输车辆的调集和铁路、公路两侧管辖范围内的森林防火工作。

第十条 各级政府森林防火指挥部办公室是同级森林防火指挥部的办事和参谋机构，应认真履行以下职责，并承担相应责任。

（一）执行同级政府和森林防火指挥部的决定和决议，完成上级森林防火办交办的工作；

（二）开展森林防火宣传，制订森林防火措施，实施森林火灾预防；

（三）组织开展森林防火检查，实施森林消防监督，审批野外用火；

（四）组织制定本地森林防火基础设施建设规划，并组织实施，管理有关设施设备；

（五）指导所在地武警部队、公安消防队、民兵预备役部队参与森林防火工作，领导和培训地方森林消防专业扑火队；

（六）坚持防火值班，掌握火情动态，编制扑火预案和指挥方案，参与组织和指挥扑救森林火灾；

（七）配合有关部门查处森林火灾案件；

（八）核实森林火灾面积和损失，建立森林火灾档案。

第十一条 考核各级第一责任人、主要责任人抓森林防火能力和实绩的主要标准是：

（一）熟悉森林防火的方针、政策和原则，并结合实际，创造性地开展工作；

（二）工作思路清晰，基础工作扎实，森林防火各项措施落实到基层；

（三）圆满完成年度森林防火目标任务；

（四）对影响森林防火工作的重大问题得到解决，火灾多发地的面貌明显改观，火灾隐患明显消除；

（五）森林火灾发生少，扑救措施得力，森林资源得到有效保护，促进了林业改革和经济发展。



第三章 制度

第十二条 落实森林防火年度目标管理制度。年初由上级政府向其下级政府及辖区内有关部门、单位下达目标管理责任状，按照“预防为主，积极消灭”的方针，结合森林防火工作实际和工作重点，将当年的主要工作任务、具体要求、工作目标和奖惩措施逐项分解量化，把森林防火工作责任逐级落实到乡、村、组各级责任人。

将当年的森林火灾发生率、受害率、控制率、火案查处率等主要指标纳入责任状中，并根据森林防火形势需要，对当年责任状内容进行及时调整。

第十三条 落实森林防火重要事项及火情报告制度。森林防火工作的重要信息和情况，必须及时逐级报告，报告的主要内容是：

（一）党委、政府作出的有关森林防火工作的重大决策、部署；

（二）森林防火工作中出现的带有全局性、倾向性问题；

（三）凡发生森林火灾，必须立即上报县级森林防火指挥部，县级森林防火指挥部接到火情报告后，必须立即上报市森林防火指挥部。

第十四条 落实森林防火宣传制度。进入重点防火期，必须充分利用广播、电视、报刊等新闻媒体，出动宣传车，制作宣传牌，召开群众会议，鸣锣吹哨，巡逻示警等多种形式，开展多层面的森林防火宣传教育，学校负责学生、家长负责儿童、村组干部负责弱智人群的监护，做到林区群众家喻户晓、人人皆知。

第十五条 落实野外用火管理制度。根据本地区的自然条件和火灾发生规律，在高火险天气，发布森林防火戒严令，划定森林防火戒严区，规定森林防火戒严期。成立乡村巡逻小组，查禁林区一切野外用火。建立非重点防火期野外用火的疏堵制度，严格野外用火审批制度。

第十六条 落实机构队伍和设施建设制度。县、乡两级财政将建设经费纳入年度财政预算。巩固各级森林防火指挥部办公室及专业森林消防队建设，保证人员经费到位、培训教育到位、物资储备到位，建立和完善通讯指挥系统、预测预报系统，按规划要求完成年度隔离带和生物防火林带建设，尤其要确保重点村庄、驻鹰部队、重点山场、风景名胜区周围隔离带建设，严防重要地段森林火灾发生。

第十七条 落实成员单位联系片制度。在重点防火期，成员单位按照森林防火指挥部划分的联系片，对所负责的联系片的森林防火工作开展检查督促，认真负责地提出意见，为指挥部提供决策依据。

第十八条 落实扑救制度。各级森林防火指挥部办公室必须坚持24小时值班和森林火情日报告、零报告制度，制定完善处置森林火灾预备方案，并按照方案要求进行组织指挥扑救。前线指挥部由政府主要领导或分管领导担任，组织调动专业队伍和群众扑救，禁止动用残疾人员、孕妇、老人和中小学生参加。确保扑救的后勤保障和物资供应、调配。

第十九条 落实火案查处制度。一旦接到火警，公安机关应在第一时间赶赴现场，维护火场秩序，侦破火灾案件，查处火灾肇事者。对影响较大的火灾案件实行公开曝光，以警示教育广大干部群众。



第四章 考核与检查

第二十条 森林防火工作实行年度考核评比和日常检查相结合的办法，依据年初工作部署和目标责任状的要求，进行综合考核评比。

第二十一条 实行定期检查讲评，重点防火期定期召开检查讲评例会，由上级森林防火指挥部负责召集，有关成员单位参加，对措施不力、存在重大隐患或发生重大森林火灾的，发出情况通报、《整改通知书》，限期整改。

第二十二条 考评由上级森林防火指挥部组织实施，在年度考评时，对被考核地区、单位的第一责任人和主要责任人抓森林防火工作的能力与实绩一并进行。森林防火指挥部成员单位及森林防火办公室的工作由所在地的森林防火指挥部负责考评。

第二十三条 考评结果抄告同级组织、人事部门，并报告上级政府、森林防火指挥部，进行书面通报、舆论曝光。



第五章 奖惩

第二十四条 森林防火领导责任追究分组织处理、纪律处分和追究刑事责任，组织处理和纪律处分可并处。

第二十五条 因疏于防范，工作失职，有下列行为之一，造成森林火灾重大隐患的，追究有关人员的责任。

（一）经费不落实，致使机构、基础设施、队伍建设严重不适应森林防火需要的，追究县（市、区）、市龙虎山风景旅游区、市工业园区森林防火第一责任人的责任；

（二）野外用火管理不严，一年内被上级检查要求整改三次（含）以上或者有火不报、瞒报、迟报、少报达三次（含）以上的，追究县（市、区）、市龙虎山风景旅游区、市工业园区森林防火主要责任人的责任；

（三）一个月内乡（镇）场连续发生三次以上森林火警（含火灾）或者有火不报、瞒报、迟报、少报的，追究乡（镇）场第一责任人和主要责任人的责任。

第二十六条 造成以下森林火灾和火灾致人伤亡事故的，追究有关人员的责任。

（一）受害面积800亩（含）以上或起火时间超过18个小时未扑灭的森林火灾，追究乡（镇）场第一责任人和主要责任人的责任。

（二）受害面积1500亩（含）以上或起火时间超过30小时未扑灭的森林火灾，追究县（市、区）、市龙虎山风景旅游区、市工业园区第一责任人和主要责任人的责任。

（三）发生森林火灾造成人员死亡或重伤两人以上的，追究县（市、区）、市龙虎山风景旅游区、市工业园区、乡（镇、场）第一责任人和主要责任人的责任；造成重大伤亡事故的，按《江西省人民政府关于重大安全事故行政责任追究的规定》追究有关责任人的责任。

第二十七条 凡受害面积超过800亩以上或起火时间超过18小时未扑灭的森林火灾，由市森林防火指挥部组织联合调查组进行调查，并提出处理意见。

第二十八条 市森林防火重点单位，如龙虎山风景名胜区核心区、上清国家森林公园核心区、军事管理区周边、余江马岗岭森林公园、各国有林场核心区发生的森林火灾，受害面积超过300亩或起火时间超过10小时未扑灭的森林火灾，由市森林防火指挥部会同所在地县（市、区）、市龙虎山风景旅游区、市工业园区有关部门进行调查，并提出处理意见。

第二十九条 各地之间边界山场的火灾调查处理原则上由起火点所在方负责，如果火灾蔓延到邻近县山场时，对方必须立即组织扑救，如组织扑救不力，同时追究双方责任人的责任。

第三十条 领导干部抓森林防火工作的能力与实绩同责任人的职级升降挂钩，对森林防火工作实绩突出的领导干部或评为市以上先进单位的第一责任人和主要责任人，晋职晋级时优先考虑。

第三十一条 各地森林火灾发生的起数、面积、经济损失、人、畜伤亡等指标，列入创评先进考评内容。



第六章 附则

第三十二条 本《办法》由市森林防火指挥部办公室负责解释。

第三十三条 本《办法》自二OO四年十月一日起施行。本《办法》施行前制定的其他有关责任制度的内容与本《办法》相抵触的，以本《办法》为准。





论对ADR的司法审查

周成泓


一、ADR基本法
当代ADR的迅速发展，特别是在司法体系中的广泛应用，使得将其纳入规范化和法制化轨道成为现实需要，其目的是既充分发挥ADR的功能和优势，又不致造成对司法乃至法治的破坏和威胁。目前，世界各国在ADR立法方面尚未形成具有普遍性的制度和经验，还没有系统的ADR法。笔者一下对其作一个初浅的探讨。
目前，绝大多数国家在建构多元化纠纷解决体系时，都是先确定权力的配置，明确划分各种纠纷解决机制的法律性质，对纠纷解决机构的权限。人员构成、功能和基本原则作出原则性的规定。这类调整可称为ADR基本法，包括宪法对替代性纠纷解决方式的原则规定，法院组织体系方面的法律制度对司法权于ADR之间关系的界定，以及司法于行政权在不同的纠纷解决中的权限划分，等等。还包括民事诉讼法的有关规定。近年来，随着社会发展利用ADR的客观需求增加，一些国家专门制定了宏观的ADR法案或对先行民诉法典进行了修改，以表明国家对发展ADR的政策和基本措施。
此外，多数国家通过专门法建立不同形式的替代性纠纷解决方式机制，如在民事诉讼中建立仲裁、调解等制度；通过劳动法建立劳动法院或劳动调解、劳动仲裁等机构；通过消费者权益保护法建立相关的纠纷解决机制等。其中每一种ADR制度都可能形成一个独立的法律机制。
再次，当各种不同性质和形式的ADR发展到一定阶段之后，还应根据需要适时通过法律法规、政策、司法解释等，对社会保障制度、司法制度、行政管理制度之间进行总体协调，建立相互间的衔接和协调机制。
最后，当ADR在实践种出现新的需求和问题时，可以通过制定发布新法规、修改现行法、授权法院或主管机关通过内部或局部规则进行实验和探索等方式，经过一定实践的经验积累之后，再以普通法形式进行确认和规范。另一方面，对于某些发展中的新领域，则可以鼓励有关社会团体和企业以自治方式探索纠纷解决的途径。
二、ADR程序法
正当的程序保证是现代ADR的基本原则，也是ADR法制化的重要内容。当代各国的ADR法主要是指其程序法，其内容除了ADR运作的基本原则以外，主要是围绕程序的各个环节作出的具体规定。ADR的基本原则依ADR性质和形式的不同而各有侧重，例如我国人民调解和法院调解均强调自愿、合法及非诉讼必经阶段三原则，其他国家和地区的ADR制度也都存在明确规定的，或虽未明确规定但体现在程序中的基本原则。
当代ADR程序根据其性质也各有不同，例如，法院附设ADR受司法权的性质所决定，必然在实体和程序两方面较民间ADR更为严格；而行政性ADR则依行政裁量权的权限可以有一定程度的灵活性。然而，由于法院附设ADR与当事人的诉讼权利关系最为直接和密切，程序保证也就显得最为重要。
理论上，惟有司法的解决才是真正具有终局性的，然而在现实的民事司法制度的建构和民事纠纷解决的实践中，贯彻始终的还是当事人主导原则，当事人的处分权在某种程度上可以成为限制或免除司法权正当行使的正当理由。例如，仲裁契约可以作为对抗司法审查的理由。当代追求司法效率的时代思潮更倾向于减少或限制司法审查的范围，并且积极主张当事人以契约方式合意解决纠纷，这是多数ADR处理结果采用的形式。但另一方面，司法审查的权限和必要性仍然存在，这不仅是社会对正义公平价值的最高保障措施，实际上也是为了更好地提高司法效率、节约司法资源的需要。
对ADR解纷结果的司法审查的最典型的方式有以下两种：
第一、法定审查。法定审查重在对ADR的监督，通过对处理结果的审核、确认或批准、登记等形式，排除其实体内容重和程序上可能存在的违法或其他问题及瑕疵，使其产生法律效力，避免因事后当事人再行起诉或上诉而造成资源浪费。这方面的例子如我国台湾地区对于乡镇市调解的司法审查，其《乡镇市调解条例》第23规定：“成立之日起七日内，将调解书送请管辖法院审核”、第24条规定：“调解经法院核定后，当事人就该事件不得再行起诉、告诉或自诉”。
第二、依当事人申请的司法审查。这种审查一般是在ADR的处理结果达成或作出并且生效后，当事人一方或双方认为该结果具有法定无效或可撤销要件，从而向法院提起诉讼，主张宣告该结果无效或将其撤销。对ADR处理结果是否具有无效要件的司法审查实际上不是对权利、义务的确定，而是对法律适用的妥当与否的一种评价。因此，审查主要是针对纠纷解决的过程本身。依当事人申请的司法审查既可以是针对法院外的纠纷解决机关作出的、未经法院审核的纠纷处理结果，也可以是已经法院审核的ADR文件。
即使是对诸如仲裁裁决这种具有终局效力的处理结果，法院也往往拥有最高的审查权，可以通过诉讼程序宣告其无效、不予执行或将其撤销。
在当代民事纠纷的解决重，基于当事人自治和效益两个基本原则，对ADR处理结果的司法审查应该限制在尽可能效的范围内，以避免司法资源的浪费。