关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干法律问题分析

刘忠杰 刘亚利


　　“民以食为天，粮以地为本”土地是人类社会赖以生存之本，是农民群众安身立命之缘，是中国“三农”问题（农业、农村、农民）的核心。中国迄今仍是农业大国，农业人口多，广大农民至今没有改变“靠地吃饭”的状况。可以说，自农村实行家庭联产承包责任制以来，自广大农民解决了温饱问题以后，农村社会的矛盾已转向利益分配是否公平以及在多大程度上实现公平的问题。总的来讲，土地经营的合理安排和土地利益的正当分配，已成为解决农村问题的基础和根本。

一、农村土地承包合同纠纷案件中的疑难问题

　　农村土地承包合同纠纷的难点，已从传统的承包地侵权纠纷、相邻权纠纷及发包方（承包方）的违约责任纠纷等类型，转为现阶段特定主体的承包合同纠纷，包括外嫁女权益纠纷、代耕农纠纷及因农业税减免而引发的流转费纠纷等类型。这些新类型的农村土地承包合同纠纷，均与社会经济的发展导致土地资源的日渐稀缺戚戚相关，与国家农业政策的调整引起农地价值的增长戚戚相关，同时也与农村深刻的历史背景和农村社会特殊的人文环境戚戚相关，因而处理难度较大。
（一）外嫁女权益纠纷
1.外嫁女权益纠纷的由来和概况。
　　外嫁女是一个较为形象的表述，实践中指的是与村外人结婚，但户口仍留在本村的妇女。受民间传统观念的影响，外嫁女往往被本村剥夺了参与农村土地承包的权利，从而导致其在分配征地补偿款、股份分红、集体福利等方面都受到了一定的限制。随着《妇女权益保障法》的修正，广大农村妇女权利意识的觉醒，外嫁女要求参与农村土地承包的呼声越来越高，并由此导致了外嫁女权益纠纷的大量涌现。
2.外嫁女权益纠纷的主要表现形式。
（1）土地承包经营权。在第二轮土地承包中，部分地区外嫁女不仅分不到新的土地，而且过去分配的土地也要被强制收回。
（2）征地补偿款分配权。在征地补偿款的分配上，很多地区都规定外嫁女不能参加分配，或者分配数额比其他村民少。
（3）股份分红权。股份分红权是外嫁女诉求中反映最为强烈的问题。股份分红是村民以承包地入股，并依股份大小每年取得分红。基于可分红总量的固定，大部分农村往往以通过表决股份分红方案的形式，剥夺或者限制外嫁女的股份。
（4）宅基地分配权。在城乡结合部，宅基地是一项重要的福利，是村民重要的生活基础，包含很大的经济利益。很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策。
（二）代耕农纠纷
1.代耕农纠纷的由来和概况。
代耕农，指不在户籍所在地进行耕作，到经济相对发达地区耕种他人土地的农民。很多农民放弃农业生产，纷纷“洗脚上田”，进入工厂或自办实业，导致大量耕田荒置。
2.代耕农纠纷的主要表现形式。
　　在当时的历史条件下，代耕农租种他人承包地，并为承包人代为缴纳农业税、履行国家规定的各项义务，每年取得固定收益。有些代耕农甚至举家迁入，十来年的代耕生活已让他们逐渐融入了当地的生活。而对于承包人来讲，他们既摆脱了承包地上的农业税赋负担，又可以从事他项经营活动，可谓“双赢”。但随着社会经济的不断发展，农村集体经济的收益分配、股份分红、土地征收补偿等方面的数额逐渐增大。而代耕农能否参与上述收益的分配，与其是否享有土地承包经营权直接相关。因此，承包人纷纷要求代耕农交回代耕地，而代耕农则认为当地政府早年已承诺他们入户，或者与承包人之间已达成协议，他们已经实际取得土地承包经营权，从而引发了大规模的矛盾与冲突。代耕农纠纷的主要表现形式为：
（1）代耕农与承包人之间的土地承包经营权归属纠纷。代耕农普遍认为，其虽然是以“代耕”名义耕种，但实际上已连续十多年进行耕种并长期以自己的名义交纳税赋。而且，对于政府主导引入的部分代耕农而言，当年当地政府招耕时，曾承诺为他们办理入户并给予当地村民同等待遇，不少人因此长期离开了原住地，加上老家的祖屋早已破旧，又没有承包责任田，现已没有退路。由此，他们强烈主张取得土地承包经营权。
（2）代耕农与承包人之间的土地征收补偿费归属纠纷。农村土地被征收后，集体经济组织将征收补偿费分给承包人，代耕农则以其享有土地承包经营权为由主张取得该补偿款。另外，部分代耕农反映，代耕地被征收后，集体经济组织不但没有任何征地补偿，还截留了其应得的青苗和附着物补偿款，要求发放征地补偿款及被截留的青苗和附着物补偿款。因为在他们看来，代耕土地是有合约的，代耕地被征收理应给予经济补偿。
（3）代耕农与回迁户之间的土地承包经营权纠纷。部分本已将户籍迁出的原村民，在看到迁户回村有利可图后，千方百计将户口迁回原所在村集体，并要求代耕农将代耕土地返还，从而引发纠纷。
（4）代耕农与村集体间的安置纠纷。代耕农多来自异地他乡，经过十多年的代耕劳作，绝大多数已在村集体安家。现村集体、承包人要求收回代耕地，或代耕地被国家征收，将使其丧失赖以维持生计的土地，生存问题日益突出，从而与集体经济组织之间产生安置等纠纷。
（三）农业税减免与流转费纠纷
1.农业税减免与流转费纠纷的由来和概况。
　　《农村土地承包法》的颁布实施，改变了过去农村承包地流转上的严格限制，明确了农村土地承包经营权流转的几种形式，包括转让、转包、互换、出租等，对于合理配置土地资源，促进经济发展，具有重要意义。但法律比较稳定，而国家政策则相对多变。近年来，国家相继出台了一系列的惠农政策，这无疑对于减轻农民负担、发展农村经济具有十分重要的意义。但这些政策变化往往也容易导致土地承包经营权流转关系（转包、出租）中的当事人之间产生利益失衡的情形。如2004年中央一号文件着重于让农民减负增收，以“两减免、三补贴”为重点，启动了城市资源施惠农村的历史转变；2005年中央一号文则立足于使农业强身健体，以农业综合生产力建设为手段，开始打造农业的核心竞争力。在上述政策出台前，由于农村土地上的负担较重，农地耕作没有多大的经济效益。因此，很多承包人将承包地转包或出租给第三人，有的承包人仅收取少量的流转费（转包款或租金）；有的是零收益流转，即第三人只要负责缴纳承包地的农业税赋即可，不用另行向承包人缴纳流转费；有的甚至还出现“负流转价款”（俗称“倒贴皮”）。随着全省农业税的全面免征，承包地上的农业负担消失，如果继续履行原来的流转合同的约定，承包人无法享受农业税免除的优惠，实际耕作人还可取得农业补贴，有的承包人甚至还要继续向实际耕作人支付一定的费用，对于承包人来讲，显然不公平。于是，承包人纷纷要求调整流转费，而实际耕作人则认为农业优惠政策应由其享有，二者产生纠纷。
2.农业税减免与流转费纠纷的主要表现。
（1）承包人以流转合同显失公平为由，主张解除合同，要求实际耕作人退还承包地。实际耕作人则基于流转期限尚未届满，并且其在土地上的投入和经营计划尚未实现等为由，不愿退还，要求继续履行，从而引发纠纷。
（2）承包人以流转合同未约定流转期限（或只是口头协议）为由，主张终止流转合同，要求收回承包地。实际耕作人则认为双方未约定流转期限，其可继续承包。
（3）实际耕作人要求减少流转费。实际耕作人以农业税免除为由，主张按照免除的农业税数额减少流转费。
（4）承包人要求增加流转费。承包人以农业税免除为由，要求实际耕作人按照免除的农业税数额增加流转费。实际耕作人以农村土地所有权属于集体，且流转费已有明确约定为由进行抗辩。
二、法院处理农村土地承包合同纠纷案件面临的困难
（一）案件受理上法律适用的困难
　　土地承包合同纠纷产生的原因较为复杂，有历史遗留问题，有政策因素的影响，有的还涉及农村基层民主政治问题等，使得这些纠纷游离于民事案件边缘，是否可以民事案件受理，往往产生法律适用上的困难，其中外嫁女权益纠纷最为典型。可见，根据最高法院研究室的意见，对农村土地补偿费、安置补助费分配纠纷，只要符合民事诉讼法规定的受理条件的，人民法院应当受理。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理。对于不需要由农村集体经济组织安置人员的安置补助费，和地上附着物与青苗补偿费发生的争议，属于平等主体之间的民事权利义务争议，属于人民法院受理民事案件的范围，此类争议人民法院应当作为民事案件受理。因承包地征收补偿费用分配纠纷提起民事诉讼的，人民法院应当受理。但集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。但对于人民法院以民事诉讼还是行政诉讼的途径受理此类案件，则未明确。
　　可以看出，对于农村集体经济组织收益分配纠纷是否作为民事案件受理的问题，我国法律规定不明确，而最高法院的司法解释和答复之间存在一定程度的冲突。外嫁女权益纠纷很大程度上表现为村民与集体经济组织之间的收益分配纠纷，因此，法律和司法解释对上述问题的不同规定无疑造成了人民法院在受理外嫁女权益纠纷问题上的困难。
（二）村民自治与法律规定的冲突
　　《宪法》和《村民委员会组织法》确立了我国农村基层组织实行村民自治的基本原则。但《宪法》作为国家根本大法，不可能对具体事项作明确规定。《村民委员会组织法》的主要任务是界定国家、基层组织和村民之间的关系，除了一些概括性的规定外，没有在国家法和村民自治之间划出清晰的界限，也没有在法律中规定村民自治的基本范围，如具体哪些事项由国家规定，哪些事项属于村民自治范畴，哪些事项的决定权应该由村民保留，不受国家和村民集体的干涉等。对于村民自治是否存在逾越权限范围，应该怎么审查，如何督查纠正等，法律也没有明确规定。因此，司法裁判不可避免地会面临如何妥善解决村民自治与法律规定冲突的问题。
（三）政策与法律的冲突
　　法院裁判应当以事实为依据，以法律为准绳。但对于上述新类型农村土地承包合同纠纷来讲，情况则复杂许多，因为其间往往涉及政策和法律冲突的问题。如《农村土地承包法》第五条明确规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”《村民委员会组织法》第五条规定：“村民委员会应当保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”。但目前广东部分地区已由政府主导实行“股权固化”政策，固定后的股权“生不增、死不减”。这意味着实行股权固化后出生的本集体经济组织成员至少在一段时期内无法参与集体经济组织收益分配，而享有股权的集体经济组织成员因入学、参军、出国、进入公务员队伍工作等因素，即使已失去该集体经济组织成员资格，但其仍可享有集体经济的收益分配。这些政策与法律规定之间产生矛盾，也造成法院审判上的困难。
　　上述问题的存在，原因是多方面的。既有农民群众法制观念淡薄的原因，又有基层组织民主程序不健全的因素，也有法律规定和政策不连贯、不协调的缘由，还有国家政策调整而导致法律适用上的困难等。因此，如何妥善协调处理这些关系，成为审判实践面临的一大问题。

三、审理农村土地承包合同纠纷案件应妥善处理的几类关系

（一）正确处理依法公正审理和顾全社会大局的关系
　　基于农村土地承包合同纠纷涉及面广、影响大的特点，法院在审理此类案件中，既要严格依照《土地管理法》、《农村土地承包法》及相关司法解释的规定进行处理，又要增强全局观念和政治敏锐性，尊重历史和当地实际情况。既要注意维护集体利益，又要保障农户的权益得到有效救济，做到合法性和灵活性的有机统一，保障农村经济结构调整的顺利进行，实现土地利用效益的最大化。要强化释明和疏导力度，大力加强诉讼调解工作，努力化解案件审理过程中发现的不稳定因素，消除对立情绪，防止矛盾激化，努力做到法律效果与社会效果的统一。
（二）正确处理民事审判与行政行为的关系
江苏省镇江市人民政府


关于印发《镇江市城市建筑垃圾管理办法》的通知

镇政规发〔2009〕4号


各辖市、区人民政府，镇江新区管委会，市各委办局，各直属单位、企事业单位：

《镇江市城市建筑垃圾管理办法》已经2009年9月9日市政府第15次常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。









二○○九年九月十六日



镇江市城市建筑垃圾管理办法



第一条　为了加强城市建筑垃圾管理，维护城市市容和环境卫生，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、住房和城乡建设部《城市建筑垃圾管理规定》等有关法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本办法所称建筑垃圾，是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋活动中所产生的各种弃土、弃料及其它废弃物。

第三条 本办法适用于本市城市规划区内建筑垃圾的倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等处置活动。

第四条 镇江市城市管理局（以下简称市城管局）负责本市城市规划区范围内建筑垃圾的管理工作。其主要职责是：

（一）负责建筑垃圾处置的核准工作，对建筑垃圾处置活动实施统一管理。

（二）根据本市城市规划区内的建设工程施工情况，制定建筑垃圾处置计划，合理安排和调剂建筑垃圾回填和利用。

（三）负责本市城市规划区内建筑垃圾消纳场的统一设置和监督管理。

第五条 辖区人民政府、镇江新区管委会、南山风景名胜区管委会和市建设、规划、公安、交通、房管、市政、国土、水利、园林等部门应当在各自职责范围内，积极配合市城管局做好城市建筑垃圾管理工作。

第六条　建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁承担处置责任的原则。

政府鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建设单位、施工单位积极进行建筑垃圾综合利用产品的开发和利用。

第七条　建筑垃圾消纳场、综合利用等设施，应当纳入城市市容环境卫生专业规划，合理布局，有计划地建设。

第八条　需要处置建筑垃圾的单位，应当在领取建设工程规划许可证后或者工程拆迁前，向市城管局提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。

申请城市建筑垃圾处置核准，需具备以下条件：

1.提交书面申请（包括建筑垃圾运输的时间、路线和处置地点名称、施工单位与运输单位签订的合同，建筑垃圾消纳场的土地用途证明。租用他人场地的，则应提供与建筑垃圾消纳场的使用协议）；　　

2.有消纳场的场地平面图、进场路线图、具有相应的摊铺、碾压、除尘、照明等机械和设备，有排水、消防等设施，有健全的环境卫生和安全管理制度并得到有效执行；
　　3.具有建筑垃圾分类处置的方案和对废混凝土、金属、木材等回收利用的方案；
　　4.具有合法的道路运输经营许可证、车辆行驶证；
　 5.具有健全的运输车辆运营、安全、质量、保养、管理制度并得到有效执行；
　　6.运输车辆具备全密闭运输机械装置或密闭苫盖装置、安装行驶及装卸记录仪和相应的建筑垃圾分类运输设备。

市城管局应当在受理申请后的二十个工作日内作出是否核准的决定。予以核准的，颁发核准文件；不予核准的，应当告知申请人，并说明理由。

申请单位未设置有建筑垃圾消纳场的，上述条件中有关建筑垃圾消纳场的申请材料不需要提供。

全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目中，凡建筑垃圾处置量在5000立方米以上的，须按照有关规定，通过公开招投标的方式确定建筑垃圾处置单位。中标单位凭中标文件、合同等，申请城市建筑垃圾处置核准。

第九条 任何单位和个人不得擅自倾倒、堆放或者处置建筑垃圾。不得将建筑垃圾混入生活垃圾，不得将危险废物混入建筑垃圾，不得擅自设立弃置场受纳建筑垃圾。

因建设施工、拆除（迁）产生的建筑垃圾等废弃物应当在指定的地点或区域单独存放，不得倒入城市生活垃圾收集房（箱、桶）。

第十条　建筑垃圾消纳场不得受纳工业垃圾、生活垃圾和有毒有害垃圾。

第十一条　任何单位和个人不得将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位运输。

第十二条　施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾。工地出入口和消纳场地出入口，必须采取硬化措施并配备冲洗设备，车辆不得带泥上路，在运输建筑垃圾的道路上，应配备足够保洁人员，及时清洁、冲洗路面，每日六时前必须清理完毕。

在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，不得擅自在二十二时至次日六时期间从事有噪声的装卸及运输作业。

第十三条　处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾时，应当随车携带建筑垃圾处置核准文件，并按照核准规定的运输路线、时间、地点（消纳场所）进行弃置，不得乱倾倒。运输中应当保持整洁、卫生和车况良好，保持密闭状态，不得超载或带泥行驶，不得丢弃或者沿途抛、洒、扬、滴、漏建筑垃圾，影响城市市容和环境卫生；不得超出核准范围承运建筑垃圾。

第十四条　禁止涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让城市建筑垃圾处置核准文件。

第十五条　建筑垃圾运输单位或者车辆应当服从市城管、公安、交通等部门的依法检查。

第十六条 承运建筑垃圾运输的单位，应当加强对运输车辆全密闭机械装置或密闭苫盖装置的日常维护和管理，确保设备设施完好、整洁。并保持车身整洁，各种标识完好。

第十七条 建筑垃圾处置根据国家有关规定实行收费制度。建筑垃圾处置费的具体收费标准由市价格部门核定并公布。

凡要求减免建筑垃圾处置费的，须报经市人民政府批准。

第十八条 建筑垃圾弃置（消纳）场地的管理人员，应做好核准文件的查验工作，合理安排倾倒，及时平整场地，保持环境整洁。

第十九条　建筑施工、工程建设所产生的建筑垃圾应当及时清除完毕，工程需回收利用的建筑垃圾应当按照施工现场管理有关规定进行处置。

因特殊情况确需延期处置建筑垃圾的，建设单位或者施工单位应当及时与市城管局联系，经市城管局同意后方可延期处置。对延期处置的建筑垃圾，建设单位或者施工单位应当按照有关规定采取相应的防尘措施，防止扬尘污染环境。

第二十条 违反本办法规定的，由镇江市城市管理行政执法局根据《江苏省城市市容和环境管理条例》、住房和城乡建设部《城市建筑垃圾管理规定》的规定给予行政处罚。

第二十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。

第二十二条 对拒绝或阻碍城市市容和环境卫生工作人员执行公务的，公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十三条 拖欠城市建筑垃圾处置费的，可以按照每日千分之三加收滞纳金；拒不缴纳的，依法申请人民法院执行。

第二十四条 任何单位和个人均有举报乱倒建筑垃圾违法行为的权利。凡举报属实的，将对举报者给予一定的物质奖励，并为举报者保密。

第二十五条 凡运输建筑垃圾的车辆沿途泄漏、抛撒或者车轮带泥行驶污染道路或者乱倒建筑垃圾的，除由市城市管理行政执法部门给予行政处罚外，有关责任者还应当在规定的限期内采取补救措施。拒不采取补救措施的，由市城市管理行政执法部门通知有关作业单位及时清除，清除费用由责任者承担。

找不到责任者的建筑垃圾，由所在地的区渣土管理机构负责清理。

第二十六条　市城管局核发城市建筑垃圾处置核准文件，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令纠正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对不符合法定条件的申请人核发城市建筑垃圾处置核准文件或者超越法定职权核发城市建筑垃圾处置核准文件的；

（二）对符合条件的申请人不予核发城市建筑垃圾处置核准文件或者不在法定期限内核发城市建筑垃圾处置核准文件的。

第二十七条 市城管局及其所属管理机构工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十八条 各辖市可参照本办法执行。

第二十九条 本办法自 2009年11月1日起施行。镇江市人民政府印发的《镇江市建筑垃圾、工程渣土和特种垃圾管理暂行规定》（镇政发〔1999〕237号）同时废止。