细说公房拆迁法律问题面面观

张生贵


一、公房承租人资格及拆迁问题：
房屋是公民生存的最基本保障，我国早些年在城市实行的是公房租赁实房分配政策。根据产权单位的不同，公房又有国家直管的公房和单位自管的公房以及经营单位托管、代管的公房。近几年随着危改项目的逐步推进，老旧公房都被列入拆迁改造区进行拆迁，危改中往往涉及到公房承租人资格及补偿对象问题，由于相关法规不多，容易带来公房承租人变更、拆迁补偿安置引起的矛盾。

1、公房拆迁中承租资格及补偿纠纷解决机制

现实生活中由于公房拆迁补偿是一笔数额不小的款项，公房承租人的家庭内部在具体的利益分割上存在着极大的争议和激烈的矛盾，政府公房管理部门为少惹麻烦，通常以逃避的方式拒绝对公房租赁纠纷作出正面的回应。这样一来当事人自己不能达成协议，政府公房管理部门又拒绝，当事人只好通过向法院起诉的方式解决。通过向法院起诉的方式解决，首先就有几个问题：是民事诉讼呢还是行政诉讼，起诉谁呢，案由是什么，这还要根据不同的情况提起不同的诉讼。《北京市高级人民法院关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见》（2003年11月27日京高法发[2003]350号）规定因直管公房租赁引发的各种纠纷，既有民事法律性质的争议，也有行政法律性质的争议，应区别对待。对于直管公房承租人与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位在履行直管公房租赁合同过程中，因违反合同规定的房屋保护、维修、房屋租金交纳、承租人变更等权利义务发生的纠纷，作为民事案件处理。对于直管公房承租人死亡后，承租人的共同居住人对政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依职权变更直管公房承租人提起的诉讼作为行政诉讼处理。该意见针对公房承租人及其家庭成员与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位发生争议的情况。对于家庭成员内部的纠纷，家庭成员所达成的家庭协议的内容或效力产生的争议则属于另外的法律关系，需要另行提起单独的民事诉讼加以解决。那么在同时存在家庭成员之间的争议和某些家庭成员与政府公房管理部门在承租人资格问题上发生争议的，这两个争议或诉应当如何处理呢，分别单独提起，一并提起，还是只需提起一个，在提出一个诉的时候，是提那一个诉呢，这些都需要结合具体案情选择对当事人最有利的诉讼方案。　
　　　
2、公房承租人资格认定

主要问题涉及到老人承租单位或其他公房并长期居住、子女早年和父母一居，分家后搬出公房迁到其他住处，但现住房条件达不到房改标准，也有子女虽买了房但依然住在父母承租的公房里，还有父母过世后子女中一人或数人继续居住公房，但没有到房管所变更承租人的。北京近几年城市建设发展快速，危旧改造涉及面广，承租公房很多都面临拆迁，但根据北京市相关规定承租公房被拆迁的，承租人可以得到相应补偿。这一来公房租赁、拆迁补偿等法律问题纠缠在一起，导致家庭纠纷，影响和谐和社会稳定。解决承租人资格问题是处理拆迁补偿安置的前提，公房拆迁涉及到多方利益的分配，首先面临的是公房承租人资格认定问题，依照不同情况，需要进行公房承租人资格确定的有这样一些情况：1、原承租人仍然健在的一般不发生承租人变更，补偿对象当然还是原承租人；2、承租人依法变更，变更后的承租人为新的公房承租人，在拆迁中取得补偿获益权；但这种情况下会发生不符合规定的变更而侵害成员利益的情况，被侵权的其他家庭成员可以请求公房管理部门或直管公房经营管理单位撤销原变更，政府公房管理部门或直管公房经营管理单位拒绝变更的，当事人可以向法院提起行政诉讼请求法院依法予以撤销；3、原承租人去世后公房由其共同生活的部分家庭成员继续居住，因为没有拆迁补偿的问题一直没有办理变更。由于拆迁补偿涉及较大的利益分割，家庭成员之间在变更承租人的问题上出现不同的意见。公房承租人资格应当如何认定呢，一要根据承租公房的实际居住情况和缴纳房租的状况来决定，二是原承租人死亡或者外迁后与其共同居住的家庭成员继续居住该房屋并向政府公房管理部门或直管公房经营管理单位缴纳房租的，是与政府公房管理部门之间形成了事实上的公房租赁关系，实际居住的家庭成员成为事实上的公房承租人。由于没有变更公房租赁登记，其公房承租人身份不明确，容易受到其他当事人的质疑，在这种情况下实际承租人应当向政府公房管理部门申请确认或变更。政府公房管理部门经审查认为符合北京市有关公房承租人的条件的应当予以变更，符合公房承租人条件而政府公房管理部门或直管公房经营管理单位不予变更的，当事人可以向法院提起行政诉讼，请求法院判决变更。在法院做出变更判决并生效后，当事人可据此向政府公房管理部门或直管公房经营管理单位申请变更。根据规定，申请变更公房承租人的须满足以下基本条件：1、原承租人死亡或外迁；2、与原承租人为同一户籍；3、是原承租人的家庭成员；4、与原承租人共同居住二年以上；4、没有其他住房。

二、公房承租法律关系不能等同于一般租赁合同法律关系

直管公房租赁关系是具有公益分配性质和特殊关系，这种租赁关系不同于一般的民事租赁关系。在直管公房租赁关系中，承租人的资格、租赁的期限、租金的标准、出租人的权限、出租方与承租人之间的权利义务关系都由政府有关部门统一规定，出租人和承租人的意思自治的范围被压缩到极小。政府公房管理部门具有民事主体和行政主体的双重身份，同时具有民法上的出租人和行政法上的行政管理人的双重角色。在直管公房租赁合同关系中，涉及房屋保护、维修、房屋租金交纳纠纷时，房管所以一般民事主体的身份出现，与承租人具有平等的法律地位，相应地该案件也应当作为民事案件处理。但在涉及审查当事人承租资格的关系中，房管所以行政管理者的角色出现，履行行政管理的职权，相应地，案件应当作为行政案件处理。由于直管公房的管理单位具有民事主体和行政主体的双重身份，在不同的法律关系中扮演不同的法律角色，因此，在直管公房租赁纠纷中如何准确把握法律关系的性质以及公房管理单位在其中所扮演的角色对于当事人正确维权具有十分重要的意义。

三、公房的拆迁补偿方式及补偿款的归属

确定了公房承租资格后，拆迁补偿款的归属问题就容易解决了。首先须明确一点：公房是国家财产，不能作为私人财产被继承。《北京市城市房屋拆迁管理办法》(市政府令第87号)的第二十八条中明确规定，拆迁市和区、县人民政府所有、并指定有关单位管理的公有住房(以下简称直管公有住房)的，直管公有住房应当按照房改政策出售给房屋承租人。房屋承租人购买现住公房后作为被拆迁人，由拆迁人按照被拆迁房屋的房地产市场评估价对被拆迁人给予补偿，政府对被拆迁人不再提供经济适用住房。被拆迁人住房超过房改政策规定标准的，拆迁人应当扣除超标部分的补偿款中属于应当上缴财政或者返还原售房单位的部分，并分别上缴或者返还。《条例》第二十七条规定：拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿，被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋，由原承租人承租，被拆迁人应当与房屋承租人重新签订房屋租赁合同。本条规定了解除租赁协议的处理方式：由拆迁人对房屋所有人进行安置；未解除租赁协议，但对拆迁事宜协商一致的，由拆迁人对所有人补偿，由所有人对承租人进行安置。拆迁当事人三方权利义务是明确的。本条还规定了被拆迁人与承租人对解除租赁关系达不成一致协议时的处理方式：为保障承租人的权益不受损害，实行产权调换，被拆迁人与原承租人就新调换的房屋签订协议续租。本条款充分体现了民事活动中主体平等的原则。公房承租人对于所承租的公房只有居住和有限处分权。公房承租人对于所承租的公房的权利也不能以继承的方式转由其继承人享有，只能通过变更的方式转由符合条件的继承人或其他共同生活的家庭成员享有。公房承租人也不可以遗嘱的方式对所承租的公房作出实体的处分。如果公房承租人以遗嘱的方式对所承租的公房作出实体上处分的，该处分属无权处分，在有权限的公房管理单位给与认可之前，该处分没有任何法律上的效力。根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》规定，拆迁补偿的受偿方为被拆迁人，即被拆迁房屋的所有权人。存在公房租赁关系的情况下，被拆迁人也就是公房租赁关系中的出租人只有在与从承租人解除租赁关系或对承租人进行安置后才能获得补偿。在被拆迁人对承租人进行安置的情况下，不存在对承租人的金钱补偿问题。但在解除租赁关系的情形中，被拆迁人通常以向承租人支付一定的金钱作为买断承租人承租居住权的对价。
承租的公房面临拆迁或由承租人领取拆迁款后，在家庭成员之间如何分配成为目前面临的一个法律问题，尤其是如何确定享受拆迁款分配人资格、如何在具备分配款项的成员之间确定分配比例，拆迁款是否遗产，自管分房与房改政策之间的关系能与影响承租人的权利等，司法实践中往往出现承租人更名后，先前的承租人及其共同居住人是否可以分得拆迁补偿款，由于现行法律对类似问题没有规定，导致纠纷难以得到妥处，就此，长期代理承办公房承租案件的专业律师通过案例，为您提供相关参考。

案例一：孙子？女儿？去世职工的单位公房谁继承

杨先生于1995年10月来石家庄投靠其在某厂工作的祖父母，并在石家庄市落户。因杨没工作也没住房，于是就和祖父母、姑姑共同居住在祖父单位分给的公房中。1996年5月杨先生祖父母相继去世，姑姑搬出另住。1997年杨的祖父所在单位出售其生前所住公房，因当时情况紧急，厂方允许杨代表其祖父购买此房。1999年某房产公司搞开发，杨所住其祖父房屋被拆迁，房产公司给杨补偿费数万元，杨的姑姑知道后，认为此房款应归她所有，其理由是她父母也就是杨先生的祖父母去世后，只有她有权继承父亲生前所住公房。杨先生则认为他是祖父生前的共同居住人，根据我国《城市私有房屋管理条例》规定，杨有权以共同居住人的身份继租所住公房，继租关系形成后，便可以自己的身份购买此公房，因此，杨对房屋享有所有权。那么到底杨先生和他姑姑谁更有权继承此房屋的所有权呢？
张生贵律师认为：杨先生引用《城市私有房屋管理条例》规定来说明他对房屋的继承权，这种说法不对。该条例是调整私房租赁关系的法规，而本案涉及的是城市公有住房出售，应当适用我国城镇住房体制改革过程中的有关法律、法规和政策。《城市公有房屋管理规定》第28条规定：“承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住2年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续。”这说明作为继租关系中的共同居住人至少应具备三个条件：一是家庭成员，二是共同居住2年以上的家庭成员；三是办理更名手续。只有满足这三个条件，才能享有基于租赁关系产生的相关权利。杨先生显然不具备共同居住人的身份，自然不能行使相应的权利。杨先生与其姑姑发生的争议，属于我国城镇住房体制改革中在出售公房过程中出现的情况。根据国家房改政策和《出售公房暂行办法》规定，要购买单位出售公房，需具备2个条件：一是本单位职工；二是具有常住户口。杨先生不是该单位职工，不能购买其祖父的单位住房；而且杨祖父所在单位态度也很明确：杨只是代表杨家行使权利，并没有认可杨某的购房权。该办法同时规定：“购房人去世后，由其继承人或受遗赠人继承相应的权利义务。”依此规定及大量司法实践证明，购买公房已成为一项独立的民事权利。如果权利人去世，则成为遗产性质的权利，由其法定继承人或受遗赠人依法定程序行使。根据《继承法》的规定，只有杨某祖父的继承人才有权利购买该住房，杨某作为第二顺序继承人无权以所有人的身份独占、处置代表其祖父购买的公房。无论从租赁关系，还是从继承关系看，杨某都无权以自己的名义购买该房，更无权擅自处分该房。杨的行为只是一种代理或垫付行为，不能必然取得本案诉争公房的所有权。对于杨某现得的房屋补偿款，在扣除其垫付房款后的余额应当作为遗产，在杨某姑姑等法定继承人中间依法分割。

案例二：公房拆迁安置款是不是遗产？
法院给出明确意见，公房拆迁款系遗产，应按法定第一继承顺序继承。

众所周知，公房是不能作为遗产来继承的，那么公房的拆迁安置款能否作为遗产来继承呢？近日，天津市和平区人民法院对鲁氏三姐妹起诉同胞兄弟鲁某继承案件的判决对此作出了明确的答复。
邢某生前与早年去世的老伴鲁老先生共有四个女儿和一个儿子。多年来邢某一直承租一间公房。２００４年９月底楼房拆迁，邢某的儿子鲁某代母亲与拆迁安置部门签订了房屋拆迁补偿安置协议，并领取了拆迁部门给付邢某的房屋安置补偿费１３．８７万元。国庆节期间鲁某用１３．２万元置换了一套公房，房屋承租人写在了自己的名下。１２月初，邢某病故。由于对房屋拆迁安置补偿款的处理意见不一，邢某的三个女儿把自己的同胞兄弟鲁某告上了法庭，要求依法继承母亲邢某名下的房屋拆迁安置补偿款。邢某的另一个女儿明确表示放弃继承权。原告在法庭上气愤地表示，鲁某私自处分母亲的拆迁款，用母亲的钱“购买”房屋，承租人还写在自己的名下，在母亲尚未过世的情况下就剥夺了母亲的住房权利，违背了母亲的意愿。她们认为，母亲既然已经去世，房屋拆迁安置补偿款作为母亲的遗产，她们当然有权依法继承。
邢某的儿子鲁某在法庭上解释说，他母亲生前多次向兄弟姐妹们表示，鲁家只有他这一个儿子，她再买房子就要买到儿子家的附近，买了房子也直接“落”在儿子名下，省得百年之后再过户又花钱又麻烦。所以，母亲才将住房手续全部交给他，让他全权处理拆迁及购房等事情。为了使母亲能够住上冬季供暖的房屋，他领到拆迁安置补偿款后，就迅速置换了一套公产楼房，并按母亲的意愿由他来承租，目的就是让老人家生活得舒适、温暖。只可惜母亲病故，未能住上所买的房屋。鲁某据此辩称，母亲在生前就已经处置了房屋安置补偿款，所以自己的姐妹所主张的继承标的并不存在。况且母亲承租的是公房，产权不属于个人，那么基于房屋租赁而产生的房屋使用权自然不能列入遗产，由公房拆迁而产生的货币补偿金也不应列为遗产。为此，鲁某要求法院查明事实，尊重老人的真实意思，驳回三姐妹的诉讼请求。
法院一审判决认定：被继承人邢某名下承租的公房经拆迁所得安置补偿费应属邢某生前的个人财产。由于邢某已经死亡，对于她所遗留的拆迁补偿费１３．８７万元，应作为遗产由其主张继承的子女按法定第一继承顺序继承。三原告与被告作为第一顺序的法定继承人，应在扣除被告为邢某支付的医药费及丧葬费近万元后，余额由双方共同等额继承，被告鲁某给付三姐妹继承款各３．２５万元。

案例三：北京薛氏家族因父母承租的公房被拆迁后，引发拆迁款分配争议。

薛氏史弟五人的爸爸去世多年，其父原系某高校的员工，身前承租学院的房屋，去逝后其家人共同居住，为防止家庭问题，薛氏兄弟共同拟写了一份备忘录，大致内容如下：由于五子女工作地点分散聚齐的机会很少，还遗留一些问题没有得到妥善、彻底的处理，五个子女还对有些问题没有达成共识。现五子女都在北京，有条件处理这些问题。为了保持和发扬薛氏家族友好、团结、互信、互爱、明大理、尊老爱幼的优良家规，并给下代创造世代友好相处的条件和环境，本着公平、公正、全面、合理，合法、家族团结、兴旺的目的处理遗产。本着维护和发扬我们之间珍贵的亲情的态度。经5子女友好协商对下列问题达成如下共识：1.根据继承法第九条 继承权男女平等。第十五条继承人应当本着互谅互让、和睦团结的精神，协商处理继承问题。遗产分割的时间、办法和份额，由继承人协商确定。协商不成的，可以由人民调解委员会调解或者向人民法院提起诉讼。我们五子女本着，发扬中华民族优良传统，友好、团结、和睦并为后代做出榜样的态度。处理好此事。2.根据继承法第三条遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料；（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产；）五子女商定如下：⑴对东四育群胡同12号爸爸居住两间房子的居住、使用和处置意见如下：①两间房子属爸爸生前由单位分配的公产房.91年5月19日5子女商定由于薛一直与其爷爷居住、可继续使用一间，另一间由其他成员根据困难情况居住。但事后未能实现，由薛红军一人居住他不让其他人居住。并在这期间未经五子女同意私自将房子的承租人改为薛红军和他人。现薛红军已经买房。房子应该归其他子女居住。②此房的以后的进一步处理、转租按相关法律由5子女商定。如拆迁，根据相关法律案例，该房应视为爸爸的遗产，所得补偿款也应当作为遗产进行析产继承归5 子女分享。⑵80年妈妈去世时有2000元存款。爸爸在85年前后每月有270元的离休工资到91年有1万元左右的存款是正常的事。不可能只有600圆的存款。作好爸爸存款的分析、调查、处理。⑶对于已经作价的物品、资金要到位。⑷对爸遗留下的尚没作价的古玩、邮票等遗产进一步清理，并将以上物品交薛守愚处汇总，列出清单、核算价格，供五子女处理时的依据。⑸尽快处理好遗留问题，不拖拉。五子女共同签字。2008年9月份该公房被拆迁，薛某分得百万元补偿款，其他家庭成员要求分配，薛某称该房已经被登记在本人名下，其他人无权分得，其他家人便提起了给付之诉，理由是2008年2月份北京东城区政府决定建立东城区政府应急指挥中心，拆迁了“东四育群胡同12号房院”，该房院系北京理工大学分配给原告的父亲（1949年5月开始在北京理工大学工作,1991年去世）的福利住房。此房从1950年到1991年父亲离休去世前一直由父亲、母亲和原告共同居住，母亲于1981年11月去世。此次拆迁范围含原告父亲的福利房及自建房和厨房等附属房屋。拆迁补偿款共计100多万元，该款应由各原告依继承法分得，但被告全部领取并占有，原告向被告主张返还拆迁款时，被告拒绝并表示走法律程序。原告的父亲去世后全家人对父亲遗留的房屋等财产处理共同达成了《关于家族遗产处理的备忘录》并签字，其中关于该房产的约定为“两间房中的一间由被告暂时使用，另一间由五子女的其他人员根据居住困难程度安排居住，其他附属面积共同使用”。“如拆迁，该房的所得补偿款应当作为遗产进行析产继承归5子女分享”。订立家庭协议时被告已拥有自己的私产房屋150平米，原告根据情况协商进住，遭被告极力反对，被告的行为侵害了原告的居住权，此次拆迁补偿款被告领回后不分给原告，根据继承法规定，原告父亲的单位分给父亲的福利房在父亲去世后，因该房被拆迁所得补偿费属于父亲薛析如的个人遗留的家庭财产，依法由第一顺序继承人继承，同时根据房改政策及相关法律规定，原告对父亲单位分配的福利房享有居住及房改期权，被告擅自占有拆迁补偿款的行为侵害了原告的合法权益，依据民法通则、继承法相关规定，特向贵院提起给付之诉，请贵院依法支持原告的诉讼请求。被告辩称原告无权分得，理由是该房子已由其承租，补偿款是发放给承租人的住房补偿，原告既未共同居住，又无承租协议，要求法院驳回。
根据北京市拆迁管理办法规定，承租的公房拆迁后，共同居住人有权分得拆迁补偿款，诉争房系原告之父承租的公房，根据国务院房改政策，自管公房的承租具有福利性质，承租人及其家人享有房改的权利，物权法同时也规定居住权是一项法定的财产权，原承租人去逝后，其家庭成员享有期待房改的权利，本案中原告共同签有协议，要求对拆迁款按遗产处理，因此，原告的诉求应当得到支持，原告之父去逝后，原承租的公房拆迁后取得的补偿款应视为遗产，按照继承法规定可以在法定继承人之间分配。